我國金融業經過一段時期的高速發展，產生和積聚了一定的金融風險。在全球經濟下行周期，疊加新冠肺炎疫情沖擊，我國部分地區和行業的風險進一步集聚，實體經濟風險加快向金融業傳導，少數金融機構劣變為高風險機構。

雖然近年來高風險機構數量有所下降，但從河南、安徽等地個別村鎮銀行近期暴露出來的問題看，以農信機構（農商行、農信社、農合行）、村鎮銀行為主體的高風險銀行業金融機構顯性和隱性的風險不容小覷。采取多方面措施，積極穩妥推進高風險金融機構風險化解，成為防范和化解重大金融風險的一項重要工作。

一、高風險機構數量逐年下降

高風險金融機構一般是指在公司治理、內部控制、風險管理等方面存在嚴重問題，資產負債率高，資產質量較差，或是受到較大威脅并可能引發流動性危機的金融機構，本文專指高風險銀行業金融機構。一般而言，高風險金融機構呈現三個特點：資本金嚴重不足或已經損失殆盡，機構難以正常持續經營，僅靠自身不能抵御風險。

對高風險機構的認定和識別，巴塞爾銀行委員會和國內金融管理部門已經初步建立起一套標準和方法。如巴塞爾銀行委員會2015 年發布《問題銀行的識別與應對指引》，將高風險銀行界定為為：資產質量差、盈利能力弱、資本金損失嚴重、杠桿率過高、風險敞口過大（比如風險集中度過高）、聲譽風險和流動性風險突出。這一界定標準，成為全球普遍遵循的標準。中國銀保監會建立商業銀行監管評級體系，評級結果分為1—6級和S級，數值越大反映機構風險越大，正處于重組、被接管、實施市場退出等情況的機構直接列為S級，評級結果為5級和6級的機構為高風險機構。對評級結果為5級的銀行，應制定實施風險處置方案；對評級結果為6級的銀行，監管機構可視情況依法安排重組、實行接管或實施市場退出。

中國人民銀行2018 年正式啟動銀行業金融機構評級體系，每個季度開展一次，評級等級分為1—10級和D級，級別越高表示機構的風險越大，已倒閉、被接管或撤銷的機構為 D 級。其中，評級結果1-5級為“綠區”、評級結構6-7級為“黃區”、評級結果8-D級為“紅區”（高風險機構）。對于高風險機構，央行在金融政策支持、業務準入、再貸款授信等方面采取更為嚴格的約束措施。

根據央行公布的銀行業金融機構評級結果，2018年—2021年底8-D級的高風險機構數量分別為587家、545家、442家、316家，占參評機構的比例分別為13.5%、12.4%、10.0%、7.2%。從評級結果看，高風險機構主要呈現三個方面特點：一是從數量和占比來看，高風險機構數量和占比逐年下降，數量從2019年三季度的649家峰值水平下降了一半；二是從機構類型來看，主要集中在農信機構和村鎮銀行，2021年兩類機構的高風險機構占全部高風險機構的91.4%，城商行也有一定比例；三是從地區分布來看，各地區風險狀況差異較大，2021年高風險機構主要集中在4個省份。

2022年3月，央行金融穩定局發表文章《金融風險日趨收斂 穩定基礎更加牢靠》，提出高風險機構“十四五期末有望壓降至200家以內”。這表明，在2025年底之前我國還將壓降116家高風險機構。

二、加快高風險機構處置化險

從國際上看，歷次金融危機發生后，往往伴隨著金融機構倒閉狂潮，進而引發金融市場恐慌和劇烈震蕩。我國雖然沒有發生金融危機，但高風險金融機構處置化險仍然任重道遠。雖然近年來高風險機構數量和占比明顯下降，但剩下來的基本上是“硬骨頭”，后續處置化險的難度更大，挑戰更多。而且我國金融市場處于發展之中，金融消費者風險承受能力較弱，高風險機構處置牽一發而動全身。因此，必須更加重視并積極穩妥推進高風險金融機構處置化險，并在化險處置過程中把握好力度和節奏。這既是防范化解重大金融風險、維護金融穩定的重點工作，也是保護金融消費者合法權益、維護社會穩定的重要舉措。

應該說，我國在接管和處置高風險金融機構方面，已經積累了一些經驗和案例。1998年，海南發展銀行因不能及時清償到期債務被央行宣布關閉，停止其一切業務活動，并指定中國工商銀行托管其債權債務。2001年，汕頭市商業銀行因嚴重資不抵債、經營無法維持，經國務院批準實施停業整頓。經長達10年的風險處置，2011年9月重組更名為廣東華興銀行。2019年，央行及銀保監會接管出現嚴重信用風險的包商銀行，其資產負債及機構、業務由蒙商銀行與徽商銀行承接，包商銀行成為我國第一家經由司法破產程序完成清算并退出市場的商業銀行。此外，近年來我國還對錦州銀行、恒豐銀行等高風險機構進行了平穩有序處置。

下一步，應高度重視并進一步完善相關制度和機制安排，采取多方面有效措施，加大對高風險金融機構處置和化險力度。

一是完善高風險機構處置的制度安排。高風險金融機構處置與退出機制是金融安全網的重要組成部分。要高度重視、未雨綢繆，完善制度建設，以科學的態度直面存在的問題和不足，推動高風險機構有序處置與平穩退出，確保我國金融穩定和金融安全。要加快出臺《金融穩定法》，建立法治化市場化的處置機制，明確處置原則、職責、措施和工具，給予處置部門相應的法律授權，包括依法對被處置機構實施促成重組、接管、托管等，行使被處置金融機構的經營管理權；向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業務、資產和負債等。

二是發揮存款保險的流動性救助作用。2008 年國際金融危機后，多個國家或地區的存款保險基金實際參與到高風險金融機構流動性救助中，積累了較多實踐經驗。目前，我國《存款保險條例》雖然規定使用存款保險基金救助和處置的基本形式，但相對原則。應盡快制定存款保險基金管理使用實施細則，細化存款保險基金管理機構職責范圍，明確存款保險基金使用的處置原則、處置方式、處置程序等，豐富存款保險機構救助措施并明確被救助機構對應義務。同時，設立金融穩定保障基金，建立起更加市場化的維護金融穩定和金融風險處置機制。

三是推進高風險機構市場化兼并重組。對規模較小、經營困難的城商行、農信機構和村鎮銀行等，通過兼并重組組建省級城商行和市級農商行，推進體制機制改革和增強風險抵御能力，是現實選擇。在形式上，未來還可以進行更多的探索。如將規模較小的縣級農商行、農信社，進行跨縣市合并重組；將經營不善的村鎮銀行，作為分支機構并入主發起行；對入股高風險機構的股東，暫時豁免“兩參一控”等監管要求。但主導兼并重組的地方政府，不應搞簡單的“拉郎配”，而是應引入市場化機制，在股權結構、機構重組、高管配備等方面妥善安排。

四是加大高風險機構的不良資產處置。高風險機構歷史包袱重，但不良資產處置方式較少，手段單一。應采取更多差別化的措施，多措并舉，綜合運用現金清收、自主核銷、不良資產轉讓和不良資產證券化等多種方式，進一步加大不良資產處理力度，提高不良資產處理速度。應放寬政策限制，鼓勵更多市場主體積極參與不良資產處置，創新處置的方法和手段，提高不良資產處置市場供給能力。同時，盡快將高風險機構納入不良資產轉讓試點。地方政府要拿出更多“真金白銀”，在稅收減免、債務重組等方面有力支持高風險機構不良資產清收處置。

五是持續提升中小銀行公司治理水平。應從股東資質、關聯交易、組織架構等方面著手，強化中小公司治理體系和能力：一是對股東資質實行穿透式監管，及時清理不合格股東，杜絕將銀行作為“小金庫”和“提款機”；二是明確關聯交易范圍和流程，加大重大關聯交易審查和監督，降低關聯交易風險，防止大股東的不正當關聯交易；三是優化治理架構和組織結構，實現“三會一層”充分履職，提升公司治理機制特別是制衡機制的有效性，并建立有效的流動性風險管理架構。特別是要選好“一把手”，提升關鍵和重要崗位人員專業素質和合規意識。

三、加大支持中小銀行穩健發展

從國際上看，二十多年來，高風險金融機構處置和退出速度明顯加快。如在德國，1991年到2019年商業銀行機構數量減少了近三分之一，信用社機構數量更是減少約四分之三。美國、日本等國家在金融危機之后，銀行業金融機構數量也顯著減少。通過兼并重組，中小銀行單個機構規模擴大，抗風險能力提升，如德國信用社2019年底平均資產規模是2000年底的5倍。

在我國，高風險機構主要集中在農信機構、村鎮銀行等中小銀行。所以，在兼并重組、處置不良之外，更重要的是采取切實有效措施，優化發展環境，推動中小銀行穩健發展，從根本上范芳高風險機構產生。這是治本之策。

第一，重視中小銀行作用，對中小銀行進行準確定位。服務實體經濟是銀行的天職，也是防范化解風險的根本。發展中小銀行機構、增加金融供給主體，服務好小微企業和個體工商戶，有助于填補我國大型金融機構難以顧及的市場，從而改善金融服務不充分、不均衡等狀況。要采取措施防范大型銀行非市場化過度下沉給中小銀行帶來的“擠出效應”，推動中小銀行真正成為多層次、廣覆蓋銀行機構體系的重要部分。

第二，實施差異化監管，優化中小銀行政策環境。近年來，全球主要經濟體在加強對系統重要性金融機構監管的同時，放寬對中小金融機構的監管要求。如美國2018年修改《多德—弗蘭克法案》，減輕小型銀行監管負擔。我國應進一步實施差異化監管，支持中小銀行發揮市場化機制優勢，穩步推進產品和服務創新，獲得比較優勢。此外，應從稅收、財政等方面加大支持，如降低農信機構、民營銀行所得稅率及營業稅率。

第三，支持中小銀行拓寬資金來源，增強資本實力。資本補充是增強風險抵御能力的重要手段，應支持中小銀行加快建立資本補充長效機制。如適當優化股東資質條件，簡化審批流程，支持中小銀行引進合格股東進行增資擴股；放寬準入條件，支持中小銀行發行優先股、永續債、可轉債、二級資本債等；加大力度支持更多優質中小銀行優先上市；修訂相關辦法，為中小銀行發行金融債等獲得低成本資金提供便利。

第四，支持中小銀行進一步提升服務能力。落實《金融科技發展規劃(2022-2025)》《關于銀行業保險業數字化轉型的指導意見》等，支持中小銀行在省會城市等設立研發中心，引入專業人才，用好金融科技，培養一批“專精特新”中小銀行，著力改變中小銀行多而不強的現狀。拓寬思路，支持中小銀行申請業務資質和牌照。如采取多家中小銀行共同發起、引入外部合作機構聯合發起等方式，支持中小銀行申設理財公司。

當然，中小銀行自身要不斷完善公司治理，轉變體制機制，加強人才培養，加快數字化轉型，增強持續發展與風險防控的內生能力。

（董希淼系秦農銀行首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員、中國電子銀行網專欄專家）

責任編輯：王超