農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）是我國農村金融的主力軍，是農村金融體系的最重要組成部分。深化農村信用社改革、健全農村金融服務體系，增強高質量農村金融供給，是全面打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會著力點之一，也是深化鄉村振興戰略實施的重要支撐。

2019年12月，中央經濟工作會議明確提出：深化農村信用社改革。2020年2月，中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》要求：深化農村信用社改革，堅持縣域法人地位。如何進一步深化農村信用社改革，成為2020年乃至今后一段時間我國金融體制改革的重要內容。

一、農村信用社改革簡要回顧

從新中國成立之初信用合作興起，到當下紛紛改制為農村商業銀行，我國農信機構（農商行、農合行、農信社）成立六十多年來，大致歷經農民互助合作（1952—1958）、人民公社管理（1958—1978）、農業銀行管理（1978—1996）、人民銀行代管（1996—2003）等階段，2003年開始進入地方政府（省聯社）管理階段。

2001年9月，江蘇省82家農信機構按合作制原則，出資組建了江蘇省農村信用合作社聯合社。這是全國第一家省級聯社，省聯社模式就此誕生。2003年6月，國務院印發《深化農信社改革試點方案的通知》，吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8省(市)開展改革試點工作，成立省級農村信用社聯合社，將農信社管理權下放省級政府，新一輪農信社改革開啟。2004年8月，國務院辦公廳印發《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》，將試點范圍擴大至除海南和西藏以外的21個?。▍^、市），并提出有條件地區的省聯社可改制為農商行、農合行或金融控股公司。2007年8月，海南省農信聯社也順利掛牌成立。

2010年11月，中國銀監會印發《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》，決定全面取消資格股，加快推進股份制改造；穩步提升法人股比例，優化股權結構；有效規范股權管理，健全流轉機制，用五年左右時間將農村合作金融機構總體改制為股份制金融企業。2011年8月，銀監會表示不再組建新的農村合作銀行，鼓勵符合條件的農信社、農合行改制組建為農村商業銀行。

同時，穩步推進省聯社改革。2012年7月，銀監會發布《關于規范農村信用社?。ㄗ灾螀^）聯合社法人治理的指導意見》，主要內容是：完善省聯社法人治理，規范省聯社運行機制，明確省聯社職能定位為“對社員的服務、指導、協調和行業管理”，重在提高服務能力和效率。

2019年2月，中國人民銀行等五部委聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（銀發〔2019〕11號），強調要“強化農村中小金融機構支農主力軍作用”，要求“積極探索農村信用社省聯社改革路徑，理順農村信用社管理體制，明確并強化農村信用社的獨立法人地位，完善公司治理機制，保障股東權利，提高縣域農村金融機構經營的獨立性和規范化水平，淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能?！?019年11月，央行《中國金融穩定報告（2019）》提出農信社改革思路，即：保持縣級法人地位和作用的基本穩定；完善公司治理，按市場化原則培育合格股東；加強股東和關聯方行為監管；落實風險處置責任，及時化解存量風險；深化省聯社改革，提升服務水平。

農村信用改革是我國金融體制改革發展中的一種特有現象?；仡欈r信機構改革歷史，改革的核心問題圍繞著四個方面：一是推進農信社產權制度改革，經歷了從合作制、股份合作制到股份制以及多元化產權制度等變遷；二是理順農信社管理體制，重點是改革省聯社，強化專業化服務功能，發揮“小法人，大平臺”優勢；三是完善農信機構公司治理，建立現代金融企業制度，提升內部治理水平；四是建立健全風險承擔機制，形成全面風險管理能力，防范化解金融風險。無論哪種改革方向，可以肯定的是，未來的農村信用社改革應將能否更好地服務“鄉村振興”作為檢驗改革成效的重要標準。

二、農村信用社改革的成效與不足

數十年來，經過多輪改革，特別是2003年試點改革成立省聯社后，農信機構歷史包袱大大減輕，法人治理逐步完善，經營實力和管理水平顯著提高，金融服務能力大大提升，在服務“三農”、鄉村振興和脫貧攻堅中發揮了重要作用，自身也不斷發展壯大。

中國銀保監會數據顯示，截至2019年12月，我國共有農商行1478家、農合行28家、農信社722家，農信法人機構合計達2228家，占銀行業法人金融機構的48.36%；農信機構資產總額35.51萬億元，占銀行業金融機構比例為12.24%，規模超過中國工商銀行。

目前，全國農信機構存貸款規模均位居全國銀行業金融機構首位。截至2019年12月，全國農信機構各項貸款余額18.72萬億，占銀行業金融機構的12.23%；其中涉農貸款余額10.28萬億元，占銀行業金融機構29.21%；小微企業貸款余額9.32萬億元，占銀行業金融機構25.26%。由此可見，農信機構涉農貸款、小微企業貸款占比遠遠高于資產總額和貸款余額占比，服務三農、服務小微的普惠金融特性顯著。

與此同時，農信機構邁上了公開上市之路。2010年12月，重慶農商行在香港H股主板上市，成為全國首家上市農商行。截至目前，在A股和H股上市農商行達10家，另有近10家農商行正在排隊上市。通過在境內外上市，農商行資本實力得以充實，治理體系更加完善，品牌形象逐步提升。

但2003年兩輪改革以來，農信社內外部環境發生巨大變化，農信社體制機制上深層次的問題逐步顯現：省聯社定位不清、功能不足，難以適應管理與服務農信機構的現實需要；難以理順“自下而上入股，自上而下管理”關系，農信社改制為農商行之后，公司治理等仍然“形似而神不似”現象；部分農信機構發展定位模糊，商業化經營與服務“三農”目標存在一定沖突，涉農貸款比例下降；少數農信機構資產質量下行壓力較大，化解不良、防控風險面臨嚴峻挑戰。

此外，面對金融科技快速發展，農信機構觀念、技術、人才等存在短板，部分農信社難以適應。產生這些問題，重要原因在于農信機構先天制度不足，改革缺乏法律法規支持和約束，產權和控制權錯配導致管理體制機制不順。面對快速變化的內外部環境，部分農信機構缺乏憂患意識，反應慢、措施少，市場份額和競爭力有所下滑。

金融體制改革深化、金融業開放擴大和鄉村振興戰略實施，為農信社發展提供新的機遇，帶來新的挑戰，也提出新的要求。2015年3月，銀監會召開2015年全國農村中小金融機構監管工作會議，認為深化省聯社改革的時機已經基本成熟，將會同相關省政府共同商定改革方案，報經國務院批準后，先選擇1至2家省聯社開展改革試點。之后，相關省份積極研究推動省聯社改革工作，但由于各方對改革方案意見不統一，改革未能及時啟動。

據報道，2020年初銀保監會發出深化農村信用社改革的文件，對農村信用社改革作出具體安排。在農村信用社改革已經進入“深水區”之際，應加強頂層設計，由國務院金融穩定發展委員會牽頭，加快出臺深化農村信用社改革的指導意見，支持各?。ㄗ灾螀^）在堅持基本原則的基礎上因地制宜，探索新機制、新模式、新方案，兼顧促進發展和防控風險雙重目標，積極穩妥地推進和深化改革。

三、深化農村信用社改革的建議

2020年是農信社改革的深化之年。加快和深化農村信用社改革，勢在必行，時機成熟。具體而言，筆者有三個方面的建議。

第一，加快省聯社體制改革。

2003年來，北京、上海、重慶、天津等直轄市先后成立統一法人的農商行（其中天津市有兩家法人機構），寧夏自治區由省聯社轉制成立黃河農商行，其他25個省區實行省聯社的管理體制。應該說，省聯社在管理、指導、服務和協調農信機構方面，發揮了積極作用。但省聯社體制在產權關系上存在“雙向委托代理”等悖論，行政管理、行業管理與行業服務等多種職能與角色存在沖突；在多數農信社改制為農商行后，省聯社在法理上也缺乏存續依據。從實際工作看，作為地方性金融機構，省聯社并非商業銀行，不能對外投資，也不能申請相關業務資質和牌照，難以滿足新形勢對其服務能力的新要求。

省聯社改革的方向和模式，目前討論較多的有四種：一是成立統一法人的農商行，二是轉型為金融服務公司，三是改制為金融控股公司，四是組建省農商聯合銀行。目前，4個直轄市均采用統一法人的農商行模式。這種模式有助于集中配置資源，提升經營管理合力和執行力，打造品牌形象，形成規模優勢。

在部分經營區域較小、機構數量不多的省區，這種模式仍具有借鑒意義。將省聯社轉型為金融服務公司，有助于提升對農信機構的專業化服務，推動農信機構自主經營。但由此弱化行業管理職能，省級政府較難接受，也不利于小法人機構“小而不倒”。將省聯社改制為金融控股公司，并由金融控股公司參股農信機構，是改革最徹底的一種模式，既解決了產權和控制權關系的悖論，理順公司治理機制，也不動搖縣域法人地位。但此模式需要有合格的發起股東及資本金，實際操作難度較大。而將省聯社改制成為省農商聯合銀行，保持兩級法人地位不變，保持縣域法人機構穩定，是改革成本較小的一種模式。

對多數省區而言，如果相關條件成熟，可以采用金融控股公司模式；如果考慮穩妥推進，建議推行省農商聯合銀行模式。省農商聯合銀行作為銀行業金融機構，由全省農信機構入股，承接原省聯社職能并承擔部分經營功能，牽頭成立科技服務子公司，申請金融業務資質和牌照（如理財子公司牌照），提升經營和服務能力。

第二，完善農商行公司治理。

目前，安徽、江蘇、湖北、山東、江西、湖南六省已將農信機構全部改制為農商行，多數省區改制工作進展順利。但改制之后，部分農商行在治理機制上特別是公司治理方面“換湯不換藥”，與現代商業銀行仍有較大差距。如在股權與股東方面，部分農商行股權分散，股東在公司治理中的參與度較低，部分股東只關心分紅而不關心農商行長遠發展；部分股東不符合資質要求，一些股東出資不真實，存在虛假出資、以貸入股等現象。在治理機制方面，“三會一層”缺乏相互制衡的有效機制，股東大會對于董事會、監事會的監督考核不到位，考核評價體系不健全；董事會戰略規劃、風險管理能力欠缺，專門委員會未實際履職，獨立董事缺乏專業性和獨立性；監事會作用虛化，缺乏履職條件和監督能力。

應從三個方面提升農商行治理能力：一是加強股東資質管理，優化股東結構。既要對股東資格審核進行嚴格把關，也要加強對于小股東利益的保護，還要簡化戰略投資者引入程序，推動優化股東結構優化。二是加強董監事會建設，強化監事會監督作用。完善農商行董事會成員的推薦、提名程序，加強專門委員會建設；提高獨立董事比例，完善董事激勵約束機制。監事會應切實做好對董事會、高管層的履職監督，監事長一般應擔任黨委副書記，或兼任紀委書記，并分管審計、合規等部門。三是加強關聯交易管理。發揮董事會關聯交易委員會及監事會等作用，嚴格約束股東行為，對關聯交易加強審計，提升信息披露透明度，將不規范的關聯貸款拒之門外。

人民銀行、銀保監會及其派出機構、地方金融監管部門等要進一步加強政策協調，支持省聯社優化服務和管理職能，尊重農信機構治理機制，減少多頭監管等問題。省聯社及辦事機構要厘清權力邊界，梳理職責清單，提升對農信機構的服務和指導。近年來，安徽、江蘇等地發生了省聯社提名的高管被農商行董事會否決等現象。農商行董事會要尊重省聯社對高管人選的提名，省聯社在提名前應進行充分溝通，同時加快開展農信機構高管市場化選聘。

第三，多渠道防控各類風險。

央行發布的《中國金融穩定報告（2019）》顯示，在金融機構評級中，8-10級及D級的高風險機構共587家，占比13.5%，主要集中在農村中小金融機構。特別是農信社和農合行，分別有43.3%和32.7%的機構分布于8-10級。從資產質量看，截至2019年12月，全國農商行（不含農合行、農信社）不良貸款余額6155億元，不良貸款率為3.90%，為商業銀行平均不良貸款率（1.86%）的2.1倍。

因此，在改革過程中，應采取切實有效的措施，建立長效機制，防范和化解農信機構各類風險。一是落實省級政府屬地風險處置責任，建立多級風險防控與處置機制，探索風險準備金制度；二是由省聯社（農商聯合銀行）牽頭，在全省建立風險互助和流動性互助機制，提升法人行社風險防控能力；三是實施全面風險管理，落實農信機構主體責任，健全事前、事中、事后全流程管理機制，降低增量風險；四是拓寬不良資產處置渠道和方式，綜合運用批量轉讓、證券化、債轉股等手段消化存量不良。

央行和監管部門應適當降低相應要求，支持農信機構通過發行永續債等多種資本工具補充資本，符合條件的農商行應優先支持上市；通過定向降準、再貸款、再貼現等措施，進一步加大對農信機構的精準支持，從根本上提升農信機構穩健發展能力。2019年10月，河南省伊川農商行因謠言發生了集中取款現象。農信機構還應加強流動性風險和聲譽風險管理，做好輿情監控預警，防范“擠兌”等事件發生。

為提升農信機構規模效應和抗風險能力，對東北和中西部地區規模較小的農信機構，應鼓勵在市場化的基礎上進行重組合并，并適當組建市級農商行。近年來，四川、廣東等省份在農信機構重組合并方面進行了積極嘗試，取得較好效果。這與堅持縣域法人地位的原則并不矛盾。對堅持縣域法人地位的理解不能過于機械。通過重組合并，增強中小農信機構抗風險能力，從長遠看有利于穩定縣域法人地位。2019年12月，銀保監會《關于推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見》要求：在保持縣域法人地位總體穩定的前提下，因地制宜對農村信用聯社和農村合作銀行實施股份制改造。

四、擴大和深化金融科技應用

金融科技是金融業轉型發展的關鍵變量。2019年8月，央行印發《金融科技（FinTech）發展規劃（2019-2021年）》提出，增強金融業科技應用能力，實現金融與科技深度融合、協調發展，提高人民群眾對數字化、網絡化、智能化金融產品和服務的滿意度。在近期疫情防控中，包括農信機構在內的多家銀行手機銀行App在最顯眼的位置開設“抗擊疫情服務專區”，推出醫療咨詢、口罩預約以及線上捐款等服務，科技作用大大彰顯。但部分科技基礎薄弱、線上服務能力不強的農信機構，在疫情中對客戶非接觸服務需求難以滿足，業務受到影響較大。

農信機構要積極適應并全方位應用金融科技，在改革中加快數字化轉型步伐。面對變化，農信機構要大力培育和提升數字化意識，塑造和實施數字化戰略、機制、文化，一方面要以開放包容的姿態積極擁抱跨界合作者，通過合作彌補自身在科技能力、生態建設等方面的短板；另一方面要著眼長遠完善體制機制，建立敏捷組織，引進和培養數字化人才，提升內生的數字化能力。同時，堅持“數據治理，人人有責”，提升數據治理能力，為數字化轉型奠定基礎。省聯社要通過優化核心業務系統、組建科技服務公司等形式，加大對農信機構的支持和服務。此外，在改制或上市過程中，還可以適當引入金融科技公司作為農商行戰略投資者，以股權為紐帶加強金融科技深度合作與應用。

2020年5月，銀保監會公布《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法（征求意見稿）》，在加強監管、防范風險的前提下，鼓勵商業銀行積極發展互聯網貸款業務?！掇k法》對聯合貸款等業務預留制度空間，不設出資比例限制，暫未對地方法人銀行開展跨區經營設置統一的定量指標，對農信機構相對有利。農信機構應抓住機遇，以此為契機，創新推出全流程在線的小額貸款等產品，在提升用戶體驗的同時拓寬發展空間、降低運營成本。在業務發展過程中，要以科技連接能力強、經營管理規范的互聯網銀行等金融機構為主要合作對象，不將信貸審批等核心環節外包，提高自主風險管控能力。

同時，應盡快為農村金融立法，以法律來推動和深化農村信用社改革。美國、日本、德國等國家和地區在農村金融方面形成了比較完善的法律制度，但我國目前尚無統一的農村金融法律。下一步，應通過農村金融立法，構筑合理的農村金融組織法律制度，明確并加大政府支持農村金融的方式與途徑，加快農村金融基礎設施建設，加大農村金融制度創新和業務創新，規范農村金融市場經營行為，為農村信用社改革提供法律保障和約束。

盡管多數農信社、農合行已改制為農商行，但農信機構因農而生、因農而興、因農而強的本質沒有變。在農村信用社改革過程中，農信機構應堅持服務縣域、支農支小的基本定位不動搖，充分發揮農村金融主力軍的作用和優勢，提高金融供給的能力和質量，提高涉農貸款比例，鞏固農村市場份額，把更多金融資源配置到鄉村振興和“三農”的重點領域和薄弱環節，在服務實體經濟和城鄉居民的過程中進一步發展壯大。

（董希淼系新網銀行首席研究員、中關村互聯網金融研究院首席研究員、中國電子銀行網專欄專家）

責任編輯：王超