自2015年英國金融市場行為管理局（FCA）率先提出并實施“監管沙箱”（Regulatory Sandbox）以來，全球共有30多個國家和地區先后推出“監管沙箱”，雖在規則制定、實施路徑、參與主體、監管寬容度和保護機制等方面各有異同，但其目標基本一致：為推動金融科技發展，鼓勵以科技創新提高金融運行和服務效率的同時，平衡金融創新與金融風險。這種由監管機構主導，市場主體（金融機構和科技公司）參與創新的“監管沙箱”模式，似乎已成為監管科技（RegTech）創新的一道必選題。

盡管目前針對“監管沙箱”對金融業的影響尚未有明確的結論，然而對比“監管沙箱”的類型與特點，結合海外相關機構和組織跟蹤一些國家和地區參與沙箱測試的市場主體發布的報告，對其創新和應用情況進行分析研究，仍具有一定的參考價值。

  海外“監管沙箱”的特點與發展趨勢

綜觀英國、加拿大、澳大利亞、新加坡、泰國、印度、中國香港等國家和地區已有“監管沙箱”，隨著市場變化和設計框架的改進、完善，沙箱模式也在不斷升級、演進。

“通用沙箱”廣泛吸納金融創新

以FCA初期推動為代表的“通用沙箱”（General Sandbox），也稱之為“第一代沙箱”，屬市場驅動型，其特點是金融監管機構圍繞支持創新企業和保護消費者權益設計沙箱，除了對進入沙箱的企業進行條件篩選外，不對項目類型做限定，市場參與主體依據市場用戶需求設立創新項目進行申報，項目可以涉及銀行、保險、支付、信貸、分布式技術應用等多個領域，廣泛吸納金融創新，類似金融版“孵化器”。這種“通用沙箱”在一些國家和地區推行時對申請測試的主體和項目做了部分調整，例如中國香港“監管沙箱”中要求申請測試主體僅為本地銀行，暫不包括科技企業；澳大利亞則規定沙箱禁止測試設計復雜、流動性差、回報期長以及針對弱勢消費者的金融產品。

“主題沙箱”聚焦金融共性問題

近年來，新興市場國家在“通用沙箱”基礎上紛紛推出“主題沙箱”（Thematic Sandbox），“主題沙箱”屬政策驅動型，其特點是監管機構依據政策目標提出預定義項目，用以解決金融領域某一具有共性的具體問題或者用于金融服務相關技術指南和標準。例如，馬來西亞國家銀行贊助的“普惠金融”主題沙箱；泰國銀行利用主題沙箱就國內和跨境支付的標準化二維碼進行協作；日本金融服務委員會的金融技術概念驗證中心進行小范圍的沙箱測試，重點是客戶身份驗證；巴林中央銀行通過沙箱為開放銀行提供賬戶聚合基礎設施；新加坡金融管理局計劃為保險經紀、匯款和交易平臺提供“預定義沙箱”（Sandbox Express），也屬“主題沙箱”范疇。

由于“主題沙箱”在項目實施前明確界定了目標，更有助于沙箱計劃與監管規則保持一致，或者在可控范圍內可以促進監管規則的優化，且能夠專注金融資源和科技力量解決金融運行中普遍存在的問題，進而對培育新的金融技術生態系統大有裨益。

當前，“監管沙箱”在全球各地的實踐中逐步形成了框架先例，并被賦予了本地內涵，對沙箱測試項目預期結果的評估也正在日益成型。國際分析機構認為，“主題沙箱”將在后續推行“監管沙箱”的地區更受青睞。

“跨行業沙箱”或成發展方向

基于不同行業監管機構面臨的共同挑戰，FCA在2018年10月開始嘗試探索“跨行業沙箱”（Cross-Sector Sandbox），動因起始于人工智能和大數據范圍應用情境下，數據分析、數據存儲和大量專有數據資產被大型公司所掌控，大部分行業都使用相同的數據服務提供商，而且越來越多的數據又被用于所有行業，可能造成跨行業損害。

“跨行業沙箱”設想協同金融監管、廣告標準、競爭和市場管理等機構參與，讓企業在受控環境中與多個監管機構測試創新項目，幫助其在不同監管環境下實現兼容。但是由于行業立法差異等障礙，目前形成一個有效測試框架尚有很大的難度，仍處于探索階段，可視之為“未來沙箱”的發展方向。

海外“監管沙箱”市場主體情況分析

“監管沙箱”的目標是有效解決金融監管與金融科技之間的矛盾，促進本地區的金融創新。由于對進入沙箱的創新項目可能放寬監管政策，為市場主體設定了一個安全空間，而測試成功則可獲得監管機構授權，在更大的市場范圍內推廣，這對參與測試的市場主體具有一定的吸引力。

沙箱測試市場主體創新項目范圍較廣

世界銀行扶貧工作小組（CGAP）是世界銀行旗下獨立智囊機構，致力于全球欠發達地區普惠金融服務。該組織在對近30個國家和地區的金融監管機構進行調查，希望找出哪一類型的參與者從監管沙箱中受益，并發布了近100家公司參與世界各地12個監管沙箱的公開數據。

如圖1所示，在支付服務方面進行創新的公司，尤其是那些測試基于加密技術的解決方案的公司，占據了沙箱的主導地位。約30% 的沙箱項目涉及付款（包括匯款或數字交易賬戶），近30%涉及市場基礎設施（交易所、清算和結算、托管服務）和批發金融服務。

FCA是“監管沙箱”實踐全球領先者，沙箱測試規模最為龐大，如圖2所示，2016—2019年納入沙箱測試的有共計5批118個市場主體，所測試的創新項目種類較多，其中資金管理類占比17%，支付類占比14%，保險業務類占比12%，信貸類占比8%，金融智能應用類占比7%。

截至目前，澳大利亞證券投資委員會（ASIC）共有7個市場主體納入沙箱測試，其中包括資金托管、智能投顧、個體網絡借貸（P2P）、財富管理等項目；新加坡金融管理局（MAS）共有6個市場主體納入MAS沙箱測試，包括3個保險業務公司、1個數字財富管理公司、1個匯款業務公司和1個資金托管公司。

2019年4月，印度儲備銀行（RBI）發布報告，公布了其“監管沙箱”條款，在其披露的申請沙箱測試的名單中，包括區塊鏈平臺、移動支付和數字身份軟件、數據分析、人工智能或機器學習應用等項目。

沙箱測試的部分市場主體多重受益

2019年4月，FCA發布的一份《創新的影響和效果》報告對幾年來開展的沙箱測試進行匯總評估。報告指出，沙箱測試的預期結果可能要多年之后才會顯現，然而針對最初設定的測試目標，參與測試的市場主體通過沙箱測試獲得了一些明確的益處，包括：減少將創新理念推向市場的時間和成本、為創新者提供融資便利、使產品能夠被測試并引入市場、確保合適的消費者保護保障措施嵌入新產品和服務中。

一是大量市場主體通過創新獲得的授權比標準授權時間快40%，使得創新公司更快地進入市場，也更具活力。報告數據統計，截至2019年4月已完成沙箱測試的47個市場主體中，90%的項目仍在運作，接受第一批測試的24個市場主體中76%在測試結束兩年后依然活躍。

二是從沙箱進入市場的市場主體不斷改善產品和服務，使消費者受益。報告中提及，致力建立靈活保險市場的Cuvva，通過移動應用程序為消費者提供超短期（幾個小時）的汽車保險和單程旅行保險，監管機構指派授權案例官員予以非正式指導，在11周的時間里便獲得市場授權，并優化產品令消費者可以享受到靈活性更大的汽車短期保險服務，期限短至1小時。

三是進入沙箱測試的市場主體由于“監管沙箱”提供的監管確定性而對潛在投資者和合作伙伴更具吸引力，更順利地實現融資。報告披露，前三批沙箱測試的44個市場主體中，有17個在測試期間或之后獲得投資；第一批沙箱6個測試市場主體獲得總計超過1.35億英鎊的股權融資；前50個市場主體中有13個獲得了后續投資，價值超過1.65億英鎊。

海外“監管沙箱”對中國的借鑒和啟示

不久前，中國人民銀行相關負責人透露，將會同相關部委在北京、上海、廣州等地探索符合中國國情的“監管沙箱”，意味著“中國版監管沙箱”推出可期，或可避免類似互聯網金融發展過程中監管滯后導致亂象叢生的前車之鑒，這無疑對我國的金融創新和金融科技發展具有重要意義。無論是央行在國家層面還是各個區域開展監管沙箱試驗，側重點會有所不同，因此，借鑒全球各地監管沙箱的實踐經驗很有必要。

可借鑒推出普惠金融等“主題沙箱”

相較而言，主題沙箱是監管機構為了推進更有針對性的政策目標，專門解決本國金融領域中的難題或關鍵性監管障礙而設定的，例如塞拉利昂、莫桑比克沙箱測試以金融普惠為重點，阿布扎比全球市場監管實驗室完成的關注中小企業融資的特定項目等。筆者認為，中國版監管沙箱可以采用“主題沙箱”和“通用沙箱”并行的方式，針對國內目前大力推進的金融扶貧、中小企業融資等普惠金融領域的創新可以參照“主題沙箱”模式。

除此之外，下一代監管中涉及的電子版了解你的客戶（e-KYC）要求、信用評估、數據管理、開放金融、新一代支付技術、數字金融安全等項目也可以設計“主題沙箱”框架，吸納金融機構和科技公司進行項目創新。

地方“監管沙箱”測試項目選擇可突出區域特色

根據公開報道披露的信息，我國“監管沙箱”將在10個省市分別開展應用試點，建議在項目規劃統籌時，選擇與地域金融創新需求結合緊密的項目，這樣有利于項目在一定應用場景下進行測試。例如，廣西結合東盟金融開放門戶的優勢，進行貿易金融創新試點；深圳作為粵港澳大灣區一員，將數字貨幣研究及移動支付的創新應用納入到示范區試點計劃中；上海和北京分別在自貿區和國際金融中心項目級復合型科技金融創新方面進行試點。因此，各地在開展“監管沙箱”試驗時也可基于本地金融創新的比較優勢，突出區域特色，重點選擇貼近本區域金融創新需求的項目，就某一領域的金融服務難題和創新目標進行沙箱測試，測試成功的項目在形成相對成熟的解決方案后再面向全國復制推廣。

另外，各地金融監管部門也可在央行指導下進行分工與協作，在不同區域同時測試某一類型項目，便于該類型的金融創新進行比對和效果評估，以孵化出與政策目標和市場需求最為接近的項目進入市場應用。

在“監管沙箱”中推動區塊鏈等新技術的試驗性應用

監管機構推出“監管沙箱”的目標，通常是在有效控制風險的前提下促進金融科技的創新，在篩選測試項目時會給予新技術應用更多機會，用以降低新技術存在較大的不確定性而引發的風險。根據FCA2016—2019年納入沙箱測試的共計5批118個市場主體測試的項目統計顯示，共有38個項目與分布式賬本技術（DLT）或區塊鏈的應用相關，涉及跨境支付、金融資產發行管理、數字認證、中小企業及公益項目融資、加密貨幣、智能合同、反洗錢等多個領域。

CGAP前述對沙箱測試調查顯示，區塊鏈和加密資產項目共同構成了近25%的項目，包括數字資產交換、區塊鏈支持的貿易融資，以及跨境匯款的結算基礎設施。

當前在全球開展的區塊鏈研發和應用大多集中于行業探索，一些應用成果呈現良好態勢。但在監管科技層面仍然停留在淺層次探索，與其可能在數據存儲、第三方支付、票據等方面對監管與合規能夠實現的技術改進不相匹配。鑒于監管部門對區塊鏈保有的審慎態度，涉及區塊鏈在金融業務和監管領域的應用探索，可以放到“監管沙箱”中進行試驗，以此建立對此類新興技術的信任機制，為其創造寬松的試錯環境，進一步推進科技在金融創新中的正向作用。

沙箱機制應給予科技公司更多機會和創新支持

分析海外“監管沙箱”實踐案例，科技公司與金融機構作為市場主體進入沙箱，以合作形式或單獨開發測試創新項目，其中科技公司的技術創新角色不可替代。建議國家層面或各地監管機構在制定“監管沙箱”機制時給予科技公司更多的參與機會，特別是針對創新型科技公司制定相對寬松的篩選、授權條件，為其提供監管指導，激勵其創新意愿，保護創新成果，大力支持其新業務、新產品進入市場并實現商業模式迭代，同時合理建立科技公司的風險補償和退出機制。

責任編輯：王煊