作者｜廉婧　董希淼「中南財經政法大學金融學院；中國人民大學重陽金融研究院」

原載《中國金融》2019年第11期

2019年3月28日，國務院總理李克強在博鰲亞洲論壇表示，我國將持續擴大金融業對外開放，大幅放松銀行卡清算和非銀行支付的準入限制。銀行卡清算市場開放進入到實質階段，全面開放新格局正在形成。在新時代，擴大和深化銀行卡清算市場開放，既是我國支付清算體系對外開放的重要內容，也將推動銀行卡產業進入更加市場化、國際化發展的新階段。

我國銀行卡清算市場發展和開放歷程

自20世紀50年代誕生以來，銀行卡在全球的發展不過六十余年。而我國境內的銀行卡發展，從改革開放初期到現在，才走過短短的四十年。但這四十年來，伴隨著國內經濟騰飛，我國銀行卡產業從無到有，從蹣跚起步到高速增長，走出了一條令人矚目的發展之路。截至2018年底，全國銀行卡在用發卡數量75.97億張，同比增長13.51%；全年實現銀行卡交易62103.6億筆和862.1萬億元，同比分別增長40.77%和13.19%，增速創下2015年以來的新高。

銀行卡業務運作流程主要包括發卡、收單和轉接清算3個環節，涉及持卡人、發卡機構、轉接清算機構、收單機構和受理商戶5個主體。銀行卡清算機構在銀行卡業務中發揮著核心樞紐作用，其通過制定銀行卡清算標準和規則、運營銀行卡清算業務系統、授權發行和受理其品牌的銀行卡，為發卡機構和收單機構提供其品牌銀行卡的機構間交易處理服務，并協助完成資金清算。隨著我國銀行卡產業不斷發展，銀行卡清算市場逐步成熟，開放穩步推進，大體分為三個階段。

第一階段：1985～2001年。1979年10月，中國銀行在廣東開始代理東亞銀行發行的東美信用卡的取現業務，銀行卡業務開始進入我國內地市場。1985年3月，中國銀行珠海分行發行了國內第一張銀行卡“中銀卡”，開啟了我國銀行卡產業發展之門。此后，國內各大銀行相繼發卡，分支機構紛紛獨立發展銀行卡業務。這一階段，隨著銀行卡產業發展起步，相關銀行自建銀行卡系統進行交易處理。但這些系統不僅在不同銀行之間不能連接，甚至同一家銀行不同地區之間也不能聯網通用，極大影響了銀行卡互聯通用。為解決這一突出問題，1993年6月，國務院啟動以發展電子貨幣為目的、以電子貨幣應用為重點的各類卡基應用系統工程——“金卡工程”，銀行卡產業以聯網通用為主線的發展方向得以確立。相應的，為加快銀行卡的跨行、異地聯網通用步伐，中國人民銀行成立了“全國銀行卡工作領導小組”，在全國開展銀行卡聯網通用“314工程”，并建成異地跨行信息交換系統。隨著聯網互通推進，我國銀行卡產業發展迅速。

第二階段：2002～2014年。2002年3月，人民銀行批準成立中國銀聯。中國銀聯的成立，標志著我國銀行卡產業開始向集約化、規?；l展。中國銀聯成立后，大力推動銀行卡受理環境建設，實現銀行卡的跨銀行、跨地區和跨境使用。自此，中國銀聯專門負責建設和運營全國統一的銀行卡交易處理和資金清算系統，并成為境內唯一的銀行卡清算機構。2004年開始，中國銀聯創新性地提出創建民族銀行卡品牌，推出具有銀聯自主BIN號的銀聯標準卡，同時構建了較為完善的業務標準體系，自主建設新一代跨行交易系統，推動境內銀行卡產業真正進入快速擴張時期。

第三階段是2015年至今，進入全面開放新階段。2014年10月，國務院常務會議決定放開和規范銀行卡清算市場。2015年4月，國務院頒布《關于實施銀行卡清算機構準入管理的決定》（以下簡稱《決定》），提出3個核心準入條件：不低于10億元人民幣的注冊資本；連續從事銀行、支付或者清算等業務5年以上；在境內具備獨立完成清算業務的基礎設施和異地災備系統。2016年6月，央行和銀監會發布《銀行卡清算機構管理辦法》，作為《決定》的配套文件；2017年6月，央行發布《銀行卡清算機構準入服務指南》，對相關工作程序和要求進行進一步細化。2018年11月，“連通（杭州）技術服務有限公司”（以下簡稱“連通公司”）提交的銀行卡清算機構籌備申請，獲得央行、銀保監會審查通過。這是我國銀行卡清算市場開放進程中具有里程碑意義的大事，標志著我國銀行卡產業及銀行卡清算組織朝著市場化和國際化方向邁出了堅實的一步。

國外銀行卡清算市場監管與開放經驗

美國、歐盟作為主要發達國家和經濟體，在銀行卡清算市場監管方面有著豐富的經驗。對美國、歐盟的監管實踐進行分析比較，有助于更好地實施我國銀行卡清算市場開放。

·美國銀行卡清算市場監管

美國是最早發展銀行卡產業的國家。第一張信用卡于20世紀50年代誕生于美國，美國至今仍引領全球信用卡業務發展。

一是法律體系健全。相關法律法規包括《聯邦貿易委員會法》《公平信用報告法》《平等信貸機會法》《誠實信貸法》《信用卡發行法》等，形成國家監管主體、市場發行主體、使用主體三級管控體系，覆蓋面廣、內容豐富。

二是開放程度較高。美國監管機構對銀行卡清算機構大部分領域持開放態度，并未嚴格限制準入，其目的在于讓市場形成充分的良性競爭，而監管也主要集中在交換費等民眾最為關注的方面。2010年，《多德—弗蘭克法案》中《杜賓修正案》引導規模小的清算機構積極參與市場建設，鼓勵做大做強，助推形成充分競爭格局。比如，《多德—弗蘭克法案》明確禁止清算機構與發卡機構簽訂排他性協議，并要求降低借記卡交易手續費。

三是事后監管較嚴。美國狠抓全流程監管措施，從入口關抓起，強調安全規范運作。在入網審批方面，美國財政部貨幣監理署、聯邦存款保險公司等對申請機構的經營規模、技術水平、交易流量、系統建設、信息安全等方面進行審核，確保銀行卡清算機構資質滿足基本要求；在反洗錢合規監管方面，美國金融犯罪執法局(FinCEN)利用多渠道交易信息，對銀行卡清算機構的可疑交易、大額交易等內容開展反洗錢監測分析，杜絕反洗錢風險；在安全審查方面，美國成立外國投資委員會以負責國外銀行卡清算機構在美國投資、開展銀行卡清算服務時的業務安全審查工作。美國實行的是事后監管，充分給予市場參與主體經營的主動權，但前提是要合法合規運作，一旦出現違法違規情形，美國法律將發揮嚴格的監管和制裁作用。

·歐盟銀行卡清算市場監管

歐盟銀行卡市場份額占比僅次于美國，但歐盟成員國數量眾多，且各成員國在經濟水平、人口數量、居民結構及消費習慣等方面存在較大差異，因此銀行卡產業規模也存在明顯不同。從銀行卡交易額與GDP比率來看，德國、比利時、丹麥等國銀行卡業較為發達，占GDP比重超過15%。當下，歐盟銀行卡產業仍在快速發展。

一是法規體系分工明確、協調互補。歐盟一直在大力推進單一歐元區建設，通過統一的標準規范銀行卡產業發展，各項法規體系相互補充、相互支撐。比如《支付服務指引》旨在促進歐盟區域內銀行卡清算服務的市場競爭；《銀行卡網絡監管標準》著重于搭建風險監管框架以提高銀行卡支付系統的安全性和效率；《消費信貸指引》旨在促進歐盟消費信貸市場的整合，保護消費者權益。

二是市場開放包容。歐盟的銀行卡清算市場以開放、競爭、包容作為發展基石，多措并舉優化銀行卡清算機構市場，堅持塑造充分競爭的市場格局。例如，歐盟放開各成員國銀行卡清算市場的準入門檻，只需各國備案，便可推行統一、標準的支付清算機構經營許可。

三是一體化監管。歐盟銀行卡清算機構實現清算業務分離：一方面，品牌運營、轉接處理、公司治理及其他職能實現分離；另一方面，清算機構主體之間實現財務會計和經營管理的相互獨立。但從2004年開始，歐盟便力推實現零售支付的一體化，以便統一監管思路。目前，單一歐盟支付區（SEPA）下的清算基礎設施已經承接大部分貸記卡和借記卡交易，基本實現了歐盟各國境內交易與跨境交易的一體化。

我國銀行卡清算市場開放現狀

目前，全球化的銀行卡清算機構主要包括美國的維薩、萬事達、運通、發現卡公司以及日本的JCB和中國銀聯。部分國家積極開發本地化的轉接網絡，作為各大銀行卡組織的本地交易補充，承擔轉接清算服務，同時發展本國借記卡轉接業務和ATM網絡。銀行卡清算組織運營模式已成為全球銀行卡產業發展的主流模式，且全球市場呈現高度集中的寡頭壟斷格局，維薩、萬事達等美國卡公司在全球銀行卡清算市場長期占據壟斷地位。

2015年4月國務院發布《決定》后，我國銀行卡清算市場迎來全面對外開放。與此同時，為維持銀行卡清算市場穩健發展，我國采取設立行政許可的方式對銀行卡清算機構實施準入管理，并制定市場準入制度。

而在我國國內，非銀行支付機構已在事實上涉足跨行清算。為整治這一違規行為，2017年8月，網聯清算有限公司應運而生。與銀聯業務主要受理線下銀行卡收單業務清算不同，網聯主要針對非銀行支付機構網絡支付業務的轉接清算。網聯的成立，標志著我國非銀行支付機構網絡支付清算進入新階段，同時也為銀行卡清算市場對外開放創造了更好的市場環境。

2018年之后，美國運通與萬事達相繼在中國設立合資公司。如“連通公司”為美國運通公司和連連數字科技有限公司在我國設立的合資企業，分別由美國運通旅游有關服務公司持股49%、美國運通市場及發展公司持股1%、連連數字科技有限公司持股50%，實際控制人為美國運通公司，運營美國運通品牌。根據規定，“連通公司”需在一年籌備期內完成籌備工作后，依法定程序向人民銀行申請開業。如果進展順利，“連通公司”有望在2019年正式開業。2019年3月，網聯與萬事達成立合資公司“萬事網聯信息技術(北京)有限公司”，注冊資本金為10億元，股權結構為萬事達卡亞太持股50%、萬事達卡國際持股1%、網聯科技有限公司持股49%。如獲金融管理部門批準，“萬事網聯信息技術(北京)有限公司”將成為我國第二家合資的銀行卡清算機構。

我國銀行卡清算市場開放的展望

可以預計的是，我國銀行卡清算市場開放將以境外銀行卡清算機構在境內設立合資企業、外商獨資企業等多種形式展開，也不排除境內中資機構申請設立銀行卡清算機構的可能性，銀行卡清算市場即將迎來百花齊放的局面。

通過對內資、外資企業提供同等國民待遇、放開外資機構準入，多主體同臺競爭的雙向開放市場環境正在形成，將對我國銀行卡清算市場主體帶來新的機遇和挑戰。首先，開放銀行卡清算市場有利于為銀行卡產業各方提供多元化和差異化的服務，提升我國銀行卡清算市場整體競爭力，提升我國銀行卡服務能力和水平。其次，中國銀聯作為唯一銀行卡清算機構的地位將被打破，這有助于優化產業格局、提升市場效率。但是，銀行卡清算市場本身所具有的特性并不利于競爭市場格局的形成，外資和合資清算機構只有提供高質量、特色化的服務，才能在激烈的市場競爭中獲得發展。最后，對我國金融機構和消費者來說，開放還意味著將有更多的選擇。但是與國際主流銀行卡收費標準相比，我國銀行卡費率是偏低的，因此國內銀行卡收費大幅度下降的可能性不大。與此同時，銀行卡清算市場的開放可能給國家金融信息安全帶來威脅和挑戰，應有序地擴大對外開放，并在實踐中不斷完善現有監管規制。

綜上，我國銀行卡清算市場的開放標志著我國金融業對外開放進入了金融基礎設施開放的新階段，將在客觀上推動我國境內支付清算市場更好地遵從國際規則、提高服務水平、防控金融風險，對于推進金融供給側結構性改革、提升金融服務實體經濟能力具有重要的現實意義。金融管理部門應盡快建立起全面風險監管體系，提升審慎監管水平和風險管理能力，確保新時代銀行卡清算市場開放行穩致遠?！?/p>

責任編輯：王超