成立于1994年的國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行，在近日迎來《國家開發銀行監督管理辦法》、《中國進出口銀行監督管理辦法》和《中國農業發展銀行監督管理辦法》(下稱三份《辦法》)的落地。三份《辦法》的發布，是銀監會貫徹落實黨的十九大精神的重要舉措，更是推進三家銀行深化改革、彌補我國銀行業監管制度短板的需要。

　　銀監會政策銀行部主任周民源接受中國證券報獨家采訪時指出，三份《辦法》是三家銀行監管的“基本法”，下一步銀監會將著手研究制定符合開發性、政策性金融特點的相關監管細則，包括資本監管、風險監管、內部控制等方面，逐步形成開發銀行和政策性銀行監管的完整體系。

　　國家開發銀行副行長蔡東、中國進出口銀行副行長袁興永、中國農業發展銀行行長助理朱遠洋分別表態稱將結合各自實際情況，進一步落實、細化《辦法》，并將把公司治理、資本補充、風險管理等方面作為著力點。

　　強化職能定位 明確監管重點

　　中國證券報：請簡單闡述一下三份《辦法》的主要內容及突出特點？

　　周民源：當前按照中央統一部署，銀監會黨委組織全系統黨員干部深入學習領會十九大精神，堅決以十九大精神凝聚和統一思想行動，認真貫徹落實到各項監管工作中。三個《辦法》的起草工作也按照會黨委部署要求，認真學習、準確把握、充分體現十九大精神。

　　具體體現在“四個堅持”，一是堅持科學發展的理念。一方面，三家銀行要緊緊圍繞全面深化改革、貫徹新發展理念的要求，服務好國家重點發展戰略，全力以赴支持現代化經濟體系建設。另一方面，三家銀行自身要繼續推進深化改革，落實好改革方案明確的各項任務，樹立科學、可持續發展理念，堅持依法合規經營、審慎穩健發展。二是堅持開發性政策性職能定位?！掇k法》重點引導三家銀行聚焦經濟社會重點領域和薄弱環節，專注開發性政策性業務，發揮好自身特殊職能，積極服務深化供給側結構性改革，提高金融供給質量，在精準脫貧、污染防治、鄉村振興、區域協調發展、國際產能合作等經濟、社會、生態文明建設攻堅克難領域做出應有貢獻。三是堅持守住風險底線?！掇k法》強調三家銀行要承擔起各類風險管控的第一責任，不斷提高風險防控化解處置的主動性和有效性，努力提升全面風險管理的能力。同時，進一步明確了銀監會的監督管理職責，通過制定風險監管標準，實施有效監管措施，督促三家銀行切實守住風險底線。四是堅持依法監管?！掇k法》注重與銀監法和現行法律法規的有效銜接，注重搭建起開發銀行和政策性銀行監管的基本法律框架，為三家銀行未來監管提供法規遵循和保障，確保監管工作全面納入法制化規范化軌道，依法監管、依法行政。

　　三份《辦法》主要內容體現在以下六方面，即“一個定位，四項機制、一個強化”。首先，明確堅守開發性、政策性金融定位—依托國家信用，圍繞國家戰略，服務經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。開發銀行重點發揮中長期投融資作用，加大對經濟社會重點領域和薄弱環節的支持力度；進出口銀行重點支持外經貿發展、對外開放、國際合作、“走出去”等領域；農發行主要服務維護國家糧食安全、脫貧攻堅、實施鄉村振興戰略、促進農業農村現代化、改善農村基礎設施建設等領域；二是建立資本約束機制；三是構建良好的公司治理機制；四是完善內部控制機制；五是完善激勵約束機制；六是強化依法監管。

　　另外，《辦法》具有五個特點，即“三突出、一強調、一保持”。一是突出開發性和政策性金融特色。在市場定位、業務范圍、支持領域等方面充分體現開發銀行和政策性銀行特殊功能。二是突出問題導向。針對三家銀行經營管理的重點環節、薄弱環節提出監管要求。三是突出全面性，內容覆蓋了三家銀行經營管理和審慎性監管主要方面。四是強調市場化運作。明確三家銀行要實行市場化運作，在公司治理、內部控制、風險管理、激勵約束等方面，要遵循銀行經營的一般規律和監管要求。五是保持銜接性。三個《辦法》在體現三家銀行差異特點的同時，注意與現有監管法規有機銜接。

　　中國證券報：從監管者角度來看，未來的監管重點是哪些？

　　周民源：銀監會主要抓住六方面重點：首要任務是從機制體制上確保三家銀行定位精準，不偏離“航向”。嚴守開發性、政策性金融定位，堅持以開發性、政策性業務為主體。與此同時，落實好業務范圍動態調整機制。每三年或必要時對業務開展情況進行評估，制訂業務范圍和業務劃分調整方案，按規定履行相關程序，確保業務發展符合開發性、政策性金融定位。

　　第二，圍繞《辦法》貫徹落實，三家銀行在公司治理方面要抓緊推進構建“兩會一層”治理架構、完善外派監事會制度等工作。目前進出口銀行和農發行已經實行外派監事會制度，開發銀行內設監事會將調整為外派監事會。監事會由國務院根據《國有重點金融機構監事會暫行條例》委任派出，依法履職。發揮好部委董事在董事會中的作用。部委董事是三家銀行公司治理的制度安排，是完善三家銀行公司治理機制的重要舉措。要抓緊配合相關部委完成董事派任，切實發揮好部委董事的重要作用。

　　第三，三家銀行必須“練好內功”，制度不能只留在“墻上”，要加強分支機構和人員管理，督促各級員工認真執行規章制度，加強對基層機構內控制度執行情況的監督檢查，提升內控有效性。

　　第四，三家銀行要圍繞《辦法》和銀監會相關審慎管理規則，針對各行風險特點和風險管理薄弱環節，建立垂直獨立的風險管理架構。另外，要突出重點領域風險管控，三家銀行信貸業務占主體，要突出抓好信用風險，明確風險管控要點，夯實信貸資產質量。國家開發銀行和進出口銀行境外業務占比較高，要認真落實銀監會關于加強銀行機構境外運營風險管理和規范銀行業服務企業走出去風險防控的監管要求，強化國別風險、合規風險和境外貸款風險管控。

　　第五，構建資本約束機制是三家銀行改革的核心內容之一。要建立健全以資本充足率為核心的資本約束機制，確保資本能夠充分抵御各項風險。要建立內源性資本積累與外源性資本補充相結合的動態、可持續資本補充機制。要根據各行業務發展戰略、風險狀況、資本監管要求，制定有效的資本規劃和資本充足率管理計劃。根據資本規劃合理確定業務發展規模和速度，確保資本水平持續滿足監管要求。

　　第六，應當以服務國家戰略、實現可持續發展為導向，以保障政策性業務為原則，探索符合自身業務特點的激勵約束機制，合理設定績效考核指標，強化內部問責機制，對違法違規行為直接責任人和相應的管理人員進行嚴格問責。同時，監管部門也將視情況依法給予行政處罰。

　　中國證券報：監管部門在加強監管落實方面有哪些具體安排？

　　周民源：三份《辦法》是三家銀行監管的基本辦法，下一步將繼續梳理現行法規制度，著手研究制定符合開發性、政策性金融特點的相關監管細則，包括資本監管、風險監管、內部控制等方面。這是個系統工程，將逐步予以補充完善，逐步形成開發性、政策性金融監管的完整體系。

　　加強日常監督工作主要有三方面：一是按照黨中央國務院簡政放權要求，在準入方面更加公開透明，引導三家銀行根據職能特點，優化機構布局，發揮好開發性、政策性金融功能。二是將繼續加大公司治理、風險管理、內部控制、資本管理、業務活動和風險狀況等方面的現場檢查和督導，及時發現不足和薄弱環節，糾正違規違法行為；三是強化監管問責與處罰。對違反《辦法》以及相關監管法規的行為，銀監會及派出機構將依法采取審慎監管措施，實施行政處罰，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。強監管、嚴處罰，是下一步監管工作的基調。開發銀行和政策性銀行應當在合規管理和風險管控方面都走在銀行業的前列。

　　推動深化改革 實現科學發展

　　中國證券報：三家銀行對《辦法》有怎樣的理解和評價？

　　蔡東：《國家開發銀行監督管理辦法》是銀監會貫徹落實黨中央國務院決策部署、深化金融監管體制改革的重要舉措，是我國第一部關于開發性金融機構的監管法規?！掇k法》的制定與發布，對于整個中國金融業的改革發展具有影響深遠的重大意義。

　　首先，《辦法》貫徹了十九大深化金融體制改革的精神和要求，引導開行進一步深化改革，有利于中國開發性金融、政策性金融與商業性金融聯動互補、差異化發展的多層次金融體系建設。

　　第二，《辦法》彌補了對開發性金融的監管制度空白，健全了監管體系，有利于進一步提升監管科學性與有效性?！掇k法》的出臺，解決了之前長期存在的對開行的監管法規滯后于其業務發展的實際問題，實現了銀監會對開發性金融機構監管的有法可依，也為開行依法運行提供了遵循與依據。

　　第三，《辦法》充分借鑒了國際開發性金融監管的成功經驗，體現了全球視野，有利于我國開發性金融向國際先進同業對標接軌。

　　第四，《辦法》將開行多年實踐檢驗有效、對開行發展有重要指導意義的理念、方法、經驗、措施等上升到制度層面，向世界展示了中國特色的金融創新與發展模式，提供了開發性金融的中國方案，提升了中國參與全球金融治理的能力與影響力。

　　袁興永：近年來，進出口銀行堅持穩中求進工作總基調，整體發展趨勢良好，資產規模逐年擴大，內部管理能力逐步提高，不斷提升政策性金融服務實體經濟的質量和水平。但隨著國內外經濟金融環境的變化，進出口銀行的業務結構和風險特征也呈現新變化。

　　《辦法》的出臺，旨在新形勢下督促政策性金融機構依法合規經營、審慎穩健發展，既是填補銀行業審慎規制體系空白的重要舉措，也是貫徹落實政策性金融機構改革任務的具體落實。

　　構建資本約束機制是政策性銀行改革的核心內容?！掇k法》對資本管理的監管要求與《商業銀行資本管理辦法(試行)》接軌，符合我國金融監管改革的大趨勢?！掇k法》提出應建立健全資本約束機制，通過明確資本管理目標和評估機制等，為資本管理提供了更專業指導，有利于進一步發揮資本管理對經營發展實現提質增效作用。

　　同時，《辦法》明確了資本充足率監管要求，也將有力鞭策我們加強自身能力建設，提升資本管理水平，節約資本占用，增強資本積累和抗風險能力。未來將按照監管要求，繼續加強以資本為核心的經營管理體制建設，努力在負債端降成本、在資產端提收益、在管理端要效益，探索更好服務國家戰略、且財務和資本上兼具可持續性的政策性銀行發展新路子。

　　朱遠洋：《辦法》的發布，是推進落實政策性銀行改革的重大成果，對促進農發行改革發展、開啟新時代新征程具有里程碑意義。

　　第一，標志著政策性銀行立法進程邁出了關鍵步伐，解決了政策性銀行法律法規相對滯后，迫切需要專門、統一法律法規予以規范、調整和指引的問題，補齊了政策性銀行監管制度短板。

　　第二，構建了符合農發行特點的監管規制體系。這次銀監會針對農發行制定單獨的監督管理辦法，突出功能監管和行為監管，既參照了商業銀行的一般監管規制，又切實考慮到了農發行的業務特點和經營管理實際，既凸顯了政策性銀行的特殊性，又體現了銀行運營管理的一般性，從理念到規則，從架構設計到路徑實現，全方位作出了系統性的制度安排，從根本上解決了機構定位、運行模式、內部控制、公司治理等方面長期面臨的難題，提升了監管的針對性和有效性，為農發行安全穩健運行提供了法規保障。

　　第三，為促進農業政策性銀行現代化建設提供了基本遵循和制度保障?！掇k法》覆蓋了農發行經營管理和審慎監管的主要方面，對規范和指導農發行改革發展具有重要意義，有利于農發行堅守政策性金融定位，發揮政策性金融的獨特作用，全力服務國家戰略，密切與商業性金融合作，形成支農合力，在農村金融體系中進一步發揮主體和骨干作用。

　　加快《辦法》落地 提升管理水平

　　中國證券報：關于公司治理和內部控制方面，國開行下一步有哪些具體思路和打算？

　　蔡東：健全完善的公司治理機制與內部控制機制是金融機構穩健發展的前提與基礎。一方面，進一步完善開行公司治理。多年來，開行堅持“抓好黨建、辦好銀行、支持發展”的辦行方針，在中管金融機構中率先把黨建工作寫入章程，積極構建符合開發性金融機構特點的公司治理架構。

　　下一步，開行將認真落實《辦法》，進一步完善公司治理機制，提升公司治理水平。一是堅決貫徹兩個“一以貫之”的要求，把加強黨的領導與完善公司治理統一起來，探索完善有中國特色的現代國有金融企業制度。二是結合開發性金融機構特點，進一步完善“黨委領導、董事會戰略決策、監事會依法監督、管理層授權經營”的法人治理架構，構建決策科學、執行有力、監督有效的公司治理機制。三是積極探索有效方式，加強與部委董事的溝通和聯系，充分發揮部委董事在重大決策方面的統籌協調作用。四是按照《辦法》關于“構建決策科學、執行有力、監督有效的公司治理機制”的要求，加強建章立制，修訂完善開行公司治理等方面的內部管理規定。五是研究起草董事會對高級管理層的授權制度和授權方案，明確授權范圍、授權限額和職責要求等，提升決策效率。六是支持監事會依法開展監督工作，為監事會履職創造條件，建立有效溝通聯系機制，做好服務保障。

　　另一方面，進一步加強內控建設。長期以來，開行結合監管要求和全行實際，建立了較為健全的內控管理體系、內控制度與監督評價機制。開行將按照《辦法》要求，不斷健全與開發性金融相適應的內控體系，更好地保障開行穩健運行。一是增強全員合規意識；二是建立健全內部控制與監督評價體系；三是建立健全內部控制信息系統；四是進一步完善內部審計體系。

　　中國證券報：關于風險管理和激勵約束方面，進出口銀行有哪些思考和規劃？哪些方面的工作還需要進一步完善？

　　袁興永：在風險管理上，《辦法》結合進出口銀行實際，進一步明確、細化風險管理要求。未來將堅持穩中求進工作總基調，繼續推進完善與政策性金融機構業務特點相適應的風險管理模式，構建與職能定位、風險狀況、業務規模和復雜程度相匹配的全面風險管理體系。

　　結合境外業務占比較高的特點，進出口銀行一直致力于完善國別風險管理體系建設，緊緊圍繞服務國家戰略，在實施“一帶一路”等戰略中發揮重要作用。截至三季度末，境外業務覆蓋六大洲126個國家和地區，境外業務余額本外幣合計已突破一萬億，占比超過全部業務的三分之一，境外業務在全部業務中占比居同業領先地位。

　　經過多年努力，也基本建成了以管理制度為依據、風險評估為基礎、風險評級為抓手、限額和分級管理為核心、壓力測試和國別風險減值損失評估為補充、培訓和從業資格管理為保障的具有進出口銀行特色的國別風險管理體系?！掇k法》在規定風險管理整體框架、原則的同時，還根據進出口銀行的戰略定位、業務特點，在建立國別風險管理體系方面提出了細化要求，有利于進一步提高風險防范針對性和專業管理水平。未來將認真落實監管要求，繼續完善國別風險管理機制，多措并舉對境外業務所承擔的國別風險進行全面、有效的識別、計量、監測和控制，持續提高國別風險管理能力。

　　激勵約束方面，根據《辦法》有關要求，將積極推進激勵約束機制建設和優化工作，堅持改革引導、聚焦資本，服務戰略、突出特色，指標精簡、重點突出，正向激勵、發揮潛力。通過建立有效的激勵約束機制，進出口銀行將以提高發展質量和經營效益為中心，以防控風險為底線，不斷加大對實體經濟、國家戰略、供給側結構性改革等的支持力度，發揮好政策性金融機構彌補、引導和逆周期調節作用；繼續推動以資本為核心的經營管理體系、以客戶為中心的服務管理體系建設，持續提升合規管理能力和金融服務水平，加快建設現代化政策性金融企業。

　　中國證券報：在加強黨的領導和資本約束機制方面，農發行接下來有哪些具體的工作安排？

　　朱遠洋：堅持黨建引領，深入推進全面從嚴管黨治行。這次銀監會發布的《辦法》也特別強調：農發行黨委要發揮領導核心作用，把方向、管大局、保落實，保證黨和國家的方針政策、重大部署得到貫徹執行，把黨的領導融入公司治理各個環節。堅決落實十九大精神和《辦法》要求，要毫不動搖地堅持黨的領導，加強黨的建設，堅守農發行改革發展的“根”和“魂”。突出政治標準，努力建設一支講政治、懂金融、懂農業、愛農村、愛農民的農業政策性金融隊伍。著力夯實基層黨的建設組織，把全系統2970個黨支部建設成為堅強戰斗堡壘。持之以恒正風肅紀，不松勁、不停步、再出發，堅持不懈加強作風建設，嚴肅處理違規違紀問題，讓黨員干部知敬畏、存戒懼、守底線，以新的作風開創新的局面。

　　另外，農發行堅持遵循銀行運行的一般規律，確立以資本充足率為核心的約束機制?！掇k法》單設資本管理一章，督促農發行構建以資本充足率為核心的資本約束機制，制定資本規劃，完善內部資本評估和動態資本金補充機制。

　　目前，農發行資本金還存在較大缺口，資本充足率低，注資壓力大。對此，農發行將主動適應資本監管政策和宏觀審慎評估要求，建立科學的資本充足率約束機制。

　　從外部講，希望財政部等相關單位盡快研究確立農發行的資本金補充計劃，通過財政注資等方式進行外源性補充，使農發行資本充足率達到監管要求，避免因不達標而限制農發行在服務國家戰略方面履職盡責。

　　從內部講，農發行將做好業務經營管理，通過利潤轉增資本、發行資本補充工具等方式進行內源性資本補充。同時，正在研究制定中長期資本管理規劃，建立穩健的內部資本充足評估機制，將內部資本充足評估結果作為資本預算與分配、授信決策和戰略規劃的重要依據，通過經濟資本風險回報約束機制的建立，有效引導各分行各條線提高資源配置效率，發揮資本約束機制引領業務發展作用，實現規模、質量、效益統一。

責任編輯：陳愛