在美國，金融科技的自身定位是對傳統金融的補充。既然是補充，那么似乎金融科技公司就不該做銀行等傳統機構該做的事情。但是監管者的看法也并非都是一樣的。近日，美國紐約州金融服務管理局和美國貨幣監理署在銀行牌照的問題上就杠上了。

　　2016年12月2日，美國貨幣監理署(OCC)發布白皮書稱，將考慮在聯邦層面為金融科技公司發放國家級專項銀行牌照，幫助這些公司在全美范圍內加速擴張。貨幣監理署是美國聯邦政府五個主要的監管機構之一，隸屬于財政部，直接監管美國所有的國民銀行。

　　然而，業界對此提案卻并不買賬。

　　《華爾街日報》在1月11日文章中寫到，發放牌照的新規會讓金融科技公司直接處于聯邦的監管之下，從此借貸和轉賬行為不需要州政府的批準，因此一些大州的銀行管理者跳出來質疑這一新規，指出各州對金融科技的監管比聯邦政府更嚴格，新規很容易被高利貸公司利用，以規避來自州政府監管的壓力。

　　2017年1月17日，紐約州金融服務管理局也公開反對貨幣監理署的這項提案，稱“科技”對金融服務業而言并不陌生，如果僅憑“金融科技”這個詞就把所有未接受《國家銀行法》監管的非銀行類金融服務公司納入全新的監管體系，這樣做是有問題的。

　　該公開信指出，OCC沒有在白皮書里討論，甚至都沒有提到現行的監管體制能夠覆蓋到的領域或指出現有的監管機制存在哪些需要填補的空缺。在運轉良好、根基穩固的現行監管體制之上推行一個全新的監管框架將引起監管混亂、招致監管不確定性的風險、抑制小企業的創新、催生出“大而不倒”的機構、危害到至關重要的國家層面的保護消費者權益的法律法規，同時增加由非銀行類機構引發的風險。

　　紐約州金管局在公開信中，羅列了7大反對的理由：

　　1. 地方監管機構已采取對非銀行類金融服務公司的監管措施

　　紐約金管局組建于2011年，由紐約州銀行廳和保險局合并而成，是紐約州銀行廳——這一由立法機關于1851年4月15日設立的部門的繼任單位。紐約金管局不僅擁有166年對傳統銀行機構的監管經驗，還擁有超過半個世紀的、對非銀行類金融服務機構的監管經驗。金管局豐富的監管經驗涵蓋了為特定類型的機構——即 OCC 提出的所謂“金融科技”公司，設立訂制化的監管規則并進行監管，以應對其誘發的特定風險。紐約金管局目前授權并監管著超過2000家銀行和非銀行類機構，其中有許多都是非銀行類金融組織。金管局正在監管的銀行和非銀行類機構中，有些正是以技術為核心來經營借貸或匯款業務，包括貨幣轉移、持牌放款人、銷售金融公司、溢價融資機構、抵押銀行和銀行家，以及虛擬貨幣交易等。

　　紐約金管局對上述機構進行監督和審核并部署擁有相關業務經驗的專家，迅速應對行業的創新。實際上，紐約金管局在應對技術進步上有長期的經驗，例如：設立虛擬貨幣許可制度、是第一家對國家網絡安全進行監管的機構。紐約金管局反對 OCC 試圖以任何形式干預州內監管權限的提案。

　　2. 白皮書引發的監管不確定性

　　紐約金管局質疑 OCC 聲稱的《國家銀行法》賦予其發放新牌照的權限。非銀行類金融機構不是國家銀行，也不同于受《國家銀行法》監管的實體。不過，即便 OCC 有權限，也沒有發放新牌照的必要，因為州內已經有能發揮作用的監管機構了。白皮書提出的創建一個全新的聯邦監管項目，危及到州內監管權威和自主性，造成極大的監管不確定性。這種監管不確定性源自諸多因素。

　　首先，白皮書造成監管上的不確定性是因為，其按照技術而不是金融服務的種類來判定想申請“專項牌照”的公司的類型。金融監管不能以技術為基礎，因為技術始終在演變，并且不同監管對象使用的技術也各不相同。恰當的監管方式，或許是根據一家公司所從事的業務類型來予以相應的監管。不能因為從事資金劃撥業務的公司和從事兌現業務的公司都通過互聯網招攬新客戶，就對他們采取相同的監管要求。然而，地方監管機構為這些實體精心設立的許可制度卻能夠動態適應相關的改變。試圖對這些不同實體進行更多監管上的干預將對現有的監管體制造成破壞，并將損害審慎監管的效果。

　　第二，白皮書造成監管不確定性是因為，OCC 設立以技術為基礎的新銀行牌照的權限并不明確。在沒有明確、堅實的法定權限的前提下試圖干預現行的監管制度將對金融機構的監管工作造成破壞并且嚴重影響各州的自主權。此外，事實證明在州內牌照轉換為聯邦牌照的過程存在很大的監管漏洞，正如匯豐銀行當年從地方牌照轉換為國家級牌照時遇到的問題。如果 OCC 的立法或司法權限遭受質疑和限制，會造成更深層的破壞。

　　第三，白皮書會造成監管上的不確定性是因為，其劃分的機構群體并沒有清晰明確的界定范圍和適用的法律法規。白皮書提出了獲得 OCC 頒發的專項牌照的公司有可能成為聯儲的會員銀行、有可能被要求得到聯邦存款保險公司的承保，并且“有可能接受消費者金融行為保護局的監管”【詳見白皮書第七頁】。盡管 OCC 表示將于其他監管機構合作，但未詳細說明有哪些適用的法律法規，或者說，沒有澄清這些適用于銀行的法律法規將如何應用于非銀行類金融服務公司。

　　第四，監管上的不確定性可能來自于海量的要求改變華盛頓現有監管環境的提案，例如，要求廢止《多德-弗蘭克法案》及其他銀行業監管規定和要求改組 OCC 的提案。在監管模糊時期，設立全新的聯邦監管機制，對此前從未接受過聯邦監管的公司進行監管，會給現行的州內監管帶來不必要的破壞，有可能潛在上影響完善有效的州內監管體制。簡言之，如果真的能講清楚，現在要做的并不是創立一個全新監管體系，那會推翻現有的運行良好的監管機制并給市場帶來不確定性和損害。

　　3. 國家級牌照會催生“大而不倒”的機構

　　最近的那場金融危機讓我們領教到“大而不倒”的金融機構帶來的風險。這些全國性大機構的存在，以及支持這些大機構的監管者們原本是為了提高效率和化繁為簡，利用統一的商業模式和統一監管的優勢創建寬松的監管環境。然而，體量更大不一定意味著更好，也絕對不意味著一個更安全的金融體系。相反，更大的體量通常意味著更低的透明度，并會給金融體系以及依賴大機構獲得財務保障的民眾帶來更多風險。

　　當前，金融科技的發展帶來的最重要的一個影響就是讓一些新的、不同的公司參與到為消費者提供服務的競爭中。僅僅因為少數科技巨頭有資格獲取國家牌照，就讓他們主導不同種類的金融服務，是不符合公眾利益的。一張國家牌照有可能導致業務線增多和人力過于集中等局面，而不能促進滿足特定的消費者需求而開展的單線或雙線業務，也不會為社區增加就業機會。體量更大意味著管理層會以“非實質性”為借口，掩蓋所有違規做法。體量更大可能承擔了更大的壓力以至于會犧牲安全性和穩健性來追求利潤。更高的統一性意味著缺陷被復制并危機整個經濟體。規模還可能引發規避規則的意愿和能力。

　　解除管制的環境已經被證實會影響國民經濟。開放國家級銀行的次級貸款業務，導致了全國性的金融危機。經濟大衰退和大銀行倒閉的后果依然影響著我們。民眾和許多獲選代表的共同意愿是避免會對我國經濟構成類似威脅的大機構的出現。由于缺少相關經驗，OCC 不應急于向未知和未經檢驗的商業模式授予國家級的地位，讓他們有機會成長為體量巨大的金融機構。這些新技術創企中，有許多都會失敗。地方和聯邦的監管者們應當通過合作，盡可能縮小那些失敗能影響到的客戶數量，而不是延伸現有法律，為少數可能會引發系統性風險的公司搭建一個國家級平臺。

　　4. 專項牌照會致使重要的消費者權益保護受到損害

　　允許金融科技公司持有專項銀行牌照將允許這些公司僅以“作為一家技術公司”這一個理由就能從事監管套利并試圖規避重要的、有關消費者權益保護的地方法律法規。例如，按照 OCC 的提案，網貸平臺可能會試圖規避用以保護消費者陷入危險債務周期的州內高利貸法規。盡管互聯網提供了多種選擇，但它也同樣讓不明來路的放款人激進地向客戶發放短期貸款。尤其是發薪日貸款業務——有時，其貸款利率會超過1000%——通過掠奪性的戰術，剝削著收入微薄的借款人。聯邦和州級監管者和消費者權益保護組織已多次舉報了讓消費者落入持續增長的負債周期并采取掠奪性催款行為的高利率發薪日貸款的危害。不能給這些不良的市場參與者規避州內法的機會。

　　根據紐約的民事和刑事高利貸法，發薪日貸款和其他高利率的小額貸款，都是非法的。紐約積極推進嚴格的高利貸法，以杜絕州內的掠奪性貸款業務。一些放款人試圖通過互聯網向本州居民發放高利率的貸款，以逃避紐約政府對這項業務的禁令，通常這些機構都是得到聯邦授權或者聯邦認證的機構。當貸款產品是提供給紐約居民或在紐約境內制造時，紐約州的高利貸法適用于那些線上發薪日貸款的放款人們。此外，一旦發薪日貸款的放款人試圖阻礙金管局保護紐約消費者免受線上發薪日放款人的危害時，法院將會采取與紐約金管局相同的立場。

　　授予網貸平臺聯邦銀行牌照會導致競次，網貸平臺會在消費者權益保護法律法規相對寬松的地區建立平臺，然后把大量危險的、高利率的貸款產品引入十分注重消費者權益保護的其他州。這將對消費者權益保護造成不合理的沖擊，以致美國許多州的居民再度遭受掠奪性貸款的危害。紐約金管局將繼續保護紐約民眾免受不公正的待遇，并將阻止任何試圖法律州法監管的行為。

　　5. 非銀行類金融機構帶來特殊的風險

　　白皮書指出，OCC 具有對銀行機構的監管經驗，然而，它卻沒沒有認識到或提及非銀行類機構所面臨的、此前未曾得到 OCC 監管的特殊挑戰。與傳統銀行業相比，非存款機構從事的是時常調整其產品組合的現金密集型業務。同時，這些業務通常不需要像傳統意義上為客戶建立存款賬戶的存款機構那樣，與客戶建立持久的關系。這些因素，加大了包括客戶識別和交易監管在內的合規流程的難度，給監管機構帶來嚴重且特有的風險。因此，緊密且專業的監管舉措對確保這些機構不被用來資助恐怖主義或欺騙老年人或其他弱勢群體來說至關重要。在這個存在巨大風險的時期，任何試圖削弱監管力度的行為都是一個大錯誤。

　　紐約金管局有專門負責許可事物的員工，監督和審核非銀行類存款機構。這些監管專員在監督這些機構的合規特例所帶來的風險方面擁有豐富的經驗，并且配備了對這類機構的監管工具，例如特別為非存款機構訂制的培訓和監管規程等。金管局對這些機構進行了長達數十載的審核和監管，對違反 BSA-AML(Bank Secrecy Act-Anti-Money Laudering Act，銀行保密法/反洗錢法)的機構采取強制措施。金管局為其監管的那些需要達到特定的 BSA-AML 監管要求的非銀行類機構制定了適用的交易監管條例。紐約金管局還通過CSBS(Conferece of State Bank Supervisors，美國州銀行監管協會)和MTRA(Money Transmitter Regulators Association，資金劃撥監管機構協會)等與其他州的有關專員開展合作，進行多個州共同參與的的審核工作。

　　同樣的，金融科技公司顯然對網絡安全構成獨特和重要的風險。經過多年發展，紐約金管局擁有了一批兢兢業業的監管專員，他們接受過嚴格的訓練并掌握特定方法，具備對存款機構和非存款機構的網絡安全進行監管的資格。紐約金管局在這方面的長期經驗凝結成了全國第一份出版的網絡安全管理條例，為這類機構設立了最低標準。在對以技術驅動的非銀行類機構所特有的風險進行管控的過程中，最關鍵的是針對網絡安全風險和技術風險的相關經驗。一個缺乏相關監管經驗的針對大型國家級以技術驅動的非銀行類機構的新監管框架將存在重大風險。

　　6. 以犧牲小企業來助長大機構的發牌提案或遏制而非鼓勵創新和小企業發展

　　2016年10月26日，OCC宣布成立創新辦公室(Office of Innovation)以鼓勵和推進銀行業和金融服務業的技術發展?！巴ㄟ^成立創新辦公室，我們可以確保對持有聯邦牌照機構的監管框架能夠接納支撐其發展的負責任創新和監管?！奔~約金管局贊成鼓勵金融服務業負責任創新的做法。然而，這種做法不能成為OCC將其監管權限廣泛延伸和擴大到《國家銀行法》的規定之外、作用于OCC此前從未監管過的機構上的理由。

　　實際上，創建國家級牌照可能會遏制而非鼓勵創新，因為國家級牌照會成為更大、更有優勢的公司控制金融服務業科技解決方案發展進程的渠道。當前，小企業能夠進入金融科技市場并探索各項技術。按照地方的管理機制來開辦和批準小企業，才是推動科技發展和鼓勵小企業繁榮的恰當方法。在這種監管模式下，已經有許多金融科技公司取得了成功。

　　新商業模式帶來的新的技術解決方案的發展也將幫助像紐約金管局這樣的地方監管機構把金融服務推廣到未被覆蓋的社區。許多社區及其居民沒有享受到擁有國家級授權的大機構提供的服務。紐約金管局正與這些新近產生的非銀行類機構開展積極合作，向未覆蓋的市場提供金融服務。讓地方監管機構對各自轄區采取因地制宜的監管，能夠將社區得到的服務效果放大，這是與全國各地的社區分離的聯邦監管機構無法做到的。

　　小企業的成長和發展依賴于與地方政府的切實合做。各州之間相互獨立的授權和監管機制，以及各地監管機構在數十年間相互的協調與合作，為新的市場進入者提供了在較小的規模里測試和開發業務模式以及創辦小企業的機會。當這些公司成長并擴大到其他州，各州之間長期的合作機制能夠幫助確保監管體系持久存在。

　　設立國家級牌照會削弱小企業開設或維持其金融服務業務的能力，并讓那些有實力成為全國性企業的公司拖垮小企業、減少競爭，這將無法鼓勵多種業務模式的發展。州內進行的試驗給了小公司發展的機會，測試替代性產品并向其所屬州境內的所有社區提供金融服務。OCC不應帶急于幫助首先發起競爭的企業或個別財力雄厚的公司清理競爭激烈的戰場。國家級金融科技牌照會讓資金充裕的金融科技公司用燒錢的方式打“價格戰”、規避掉地方保護消費者權益的法律法規，通過犧牲體量較小的現存競爭對手的利益來賺取利潤。這種局面將損害小企業參與競爭的能力，妨礙新的市場進入者開發新的技術解決方案的能力，破壞消費者做出財務決策和免受侵略性操作危害的權利。

　　開展大型國家級的銀行業務是提供銀行及其他金融服務的一種方式。然而，大機構無法滿足所有對金融服務的需求，而且更有可能遺漏未覆蓋到的社區里盈利能力不強的客戶和業務線。較小機構能夠滿足更多種類的金融需求，并且其與所屬社區的聯系讓其能夠從更長遠的角度進行經營。事實上，社區銀行依然是小企業信貸的首選渠道，不能因為創新需要新設一張“金融科技”國家牌照的說法就被置于不利地位。重要的是，地方機構最了解在當地生活和工作的消費者的需求，正如自我國成立之初，地方上對社區銀行的管理規定里寫明的那樣。當金融科技公司追逐輕而易舉的增長方式并耗盡這中增長方式所能產生的效益時，留給市場的可能是滿目蒼夷。我們必須保護經過實踐證實的、長久以來與社區共同成長的金融服務的業務模式。紐約金管局將在持續推進創新的同時，積極支持紐約州內的所有社區都有公平的機會享有金融服務。

　　7. 地方授權和監管能夠滿足當地的實際需求、應對相應的風險

　　紐約金管局和其他各州的監管機構是第一時間對金融服務業的消費者需求和機構的需求做出反應的部門。我們更貼近各自的監管對象，并能指出在國家層面難以察覺到的趨勢和問題。紐約金管局對本州任何方面的發展都予以密切關注，也重視金融創新將對紐約的消費者造成哪些影響。紐約金管局已經主導了對例如虛擬貨幣、網貸和網絡安全等新領域的監管規定的調研和開發。關注的范圍越小、與消費者和監管對象的互動越直接，這通常能實現更簡明、頻繁地對話機制，更及時地對消費者和機構的需求做出反饋。

　　OCC作為國家級銀行的監管機構，也監管著根據特定法律法規授權的其他多種類型金融服務，但是沒有監管新興的非銀行類金融服務機構的基礎和法律框架。OCC關于監管在這些新興業務中應用增多的新技術的提案，會致使局面復雜。

　　此外，OCC自己也承認不會監管絕大多數這類機構，而會對少數運用互聯網技術且有能力獲取國家級牌照的公司進行監管。更模糊的是，OCC知曉其不會對這些機構實施全面的監管，表示將在與特定機構的運營協議(operating agreement)中訂制特殊的要求。因此，白皮書提出的建議似乎是OCC通過訂制運營協議，對一些體量龐大、技術先進的資金劃撥機構進行監管，而與此同時，地方監管機構將繼續對大多數其他同類型公司進行監管。這種有限制的、零碎的監管方式有可能意味著對這一重要的金融服務部門更稀松的監管標準和要求，這將無法帶來監管公正或創造出保護公眾利益的最優結構。

　　總而言之，提議設立的“金融科技”牌照是把推進創新的努力取締為一個復雜難懂、問題重重的新監管機制。紐約金管局反對任何會影響州內監管和保護消費者權益及市場的新監管機制。OCC的牌照提案違背了上述兩點。

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責任編輯：王超