中國人民銀行支付結算司司長 謝眾

　　近年來，電信網絡詐騙日益呈現出產業鏈化、高科技化、多渠道化和蔓延化的發展趨勢，嚴重危害著人民群眾財產安全和合法權益，損害了社會誠信與社會和諧穩定，已成為影響群眾安全與社會和諧穩定的一大公害。

　　為全面貫徹中央領導同志關于打擊治理電信網絡詐騙重要批示精神，落實國務院工作部署以及《關于防范和打擊電信網絡詐騙犯罪的通告》要求，人民銀行積極響應，迅速行動，針對當前一些電信網絡詐騙案件暴露出的支付環節存在的問題，于2016年9月印發《中國人民銀行關于加強支付結算管理防范電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》(銀發〔2016〕261號，以下簡稱《通知》)，從加強賬戶實名制、阻斷電信網絡詐騙資金轉移主要通道等方面采取20項具體措施，筑牢金融業支付結算安全防線，切實維護社會公眾財產安全。各銀行業金融機構(以下簡稱“銀行”)、非銀行支付機構(以下簡稱“支付機構”)和中國銀聯按照人民銀行統一部署，凝心聚力、攻堅克難，在短時間內完成了系統和業務流程改造、業務培訓、社會宣傳等具體工作。

　　在公安等部門的大力支持下，在各方的共同努力下，目前《通知》各項措施平穩實施，階段性成果顯現，攔截了一大批詐騙事件，對電信網絡詐騙犯罪予以了有力打擊，贏得了社會各界的普遍認可。

　　一、當前形勢對支付安全監管提出更高要求

　　互聯網和信息技術在金融領域的融合運用，給支付體系帶來了巨大的變化，支付體系的效率和便捷性不斷提高，客戶體驗不斷提升。但與此同時，支付體系的安全問題日益突出，監管工作面臨新的挑戰。

　　1.電信網絡詐騙凸顯，實名制仍有待進一步加強

　　賬戶實名制是我國一項基礎性金融制度安排，是維護社會經濟金融秩序、促進社會信用體系建設的重要手段。一直以來，人民銀行從制度安排、系統建設和專項行動等多方面推動落實賬戶實名制，取得了重大進展，我國銀行賬戶和支付賬戶的實名率不斷提升。

　　在電信網絡詐騙中，犯罪分子實施詐騙的一個環節是使用了大量的銀行賬戶和支付賬戶以及銀行卡特約商戶轉移受害人資金并實現贓款變現，而這些賬戶多為非實名開立或者非本人使用的賬戶，特約商戶也存在不實名的情況，為犯罪分子實施詐騙提供了便利，也給公安機關追蹤和打擊帶來困難。一方面反映出，少數銀行和支付機構無視法規制度、有章不循，對人證合一、開戶意愿真實性審核不嚴，給犯罪分子提供了可乘之機;另一方面也反映出，個人買賣賬戶法律責任缺失、違規成本過低。對于賬戶實名制以及銀行卡特約商戶實名制的監管仍有待進一步加強。

　　2.個人信息大量泄露，迫切需要強化賬戶安全保護

　　在電信網絡詐騙中，犯罪分子能夠實施精準詐騙的關鍵在于掌握了受害人的信息，這反映出當前我國個人信息泄露問題較為突出。如銀行卡信息泄露事件以及由此引發的銀行卡資金被盜事件時有發生。

　　從目前掌握的情況來看，不法分子竊取信息已經從單個獲取發展成為通過“偽基站”、“偽WiFi”、釣魚網站、惡意APP、黑客技術等在互聯網上批量獲取。部分網站、單位在辦理業務時為拓展業務或增加信息量等留存了客戶的銀行卡信息，還有一些單位通過驗證客戶銀行卡信息來實現對客戶的實名管理，銀行卡信息在銀行體系外的大量留存所帶來的信息泄露風險不斷累積。

　　在這樣的情況下，個人如將存儲大量資金的銀行卡用于網絡支付、刷卡消費等，其賬戶資金的安全將受到較大威脅，一旦發生信息泄露，就會面臨資金損失，急需建立個人銀行賬戶及其資金的安全保護機制。

　　3.支付行業的安全意識有待加強

　　高效的支付體系有利于提高資金周轉率，推動金融創新，便利人民群眾生產生活。但快速的支付方式也會被電信網絡詐騙分子所利用，犯罪分子通過網上銀行、銀行卡受理終端、自助柜員機等轉移詐騙資金并迅速變現。這為支付體系的監管者和支付服務的提供者均提出了新的課題，需要平衡安全與效率的關系，在提高支付服務效率的同時，進一步提高支付體系的風險防控能力。

　　尤其是隨著支付市場競爭日趨激烈，支付行業重便捷高效、輕安全防范的傾向愈發明顯，一方面，一些市場主體重規模發展、輕質量合規，風險逐步累積，風險事件頻發，對行業健康持續發展產生了負面影響;另一方面，一些市場主體為搶占市場和應對競爭，一味強調便捷和體驗，降低風險管理標準，忽視風險教育和對消費者的風險提示，向不具備風險承受能力的消費者提供高風險的支付業務。

　　4.消費者金融風險意識淡薄，亟待強化宣傳教育

　　電信網絡詐騙反映出一些消費者對賬戶實名制的法律意識淡薄，自我信息保護和支付安全意識不足。部分消費者受利益驅動或誘騙向不法分子出售賬戶或者協助其開戶;部分消費者對個人敏感信息的警惕性不高，隨意填寫并提供個人信息;部分消費者掃碼支付時不核對特約商戶和金額等，消費者的金融安全意識仍需進一步增強。

　　二、綜合施策，強化源頭控制和系統治理

　　結合當前支付行業發展存在的問題，作為國家支付體系的組織者、建設者和監督者，人民銀行積極擔當、守土盡責，以治理電信網絡詐騙為契機，針對公安機關提供的電信網絡詐騙資金交易特征，從支付結算開戶、網銀轉賬、ATM使用、POS刷卡、支付機構業務等各個環節進行梳理，系統性、有針對性地提出《通知》中20項切實可行的具體措施，其中主要措施已于2016年12月1日平穩實施。

　　1.加強賬戶實名制，從源頭上遏制買賣銀行賬戶和支付賬戶行為

　　從賬戶數量控制著手，打壓買賣賬戶的空間，要求同一個人在同一家銀行只能開立一個Ⅰ類銀行結算賬戶，在同一家支付機構只能開立一個Ⅲ類支付賬戶。

　　同時嚴控開戶環節，要求銀行和支付機構拒絕異常開戶申請，對開戶之日起6個月以內無交易記錄的賬戶暫停業務，對多人共用同一聯系電話的情況進行排查等。

　　通過建立黑名單管理機制加大違規行為的懲戒力度，對公安機關認定的買賣賬戶以及假冒開戶等單位和個人，限制其使用銀行賬戶和支付賬戶，5年內暫停其已開立賬戶的非柜面業務，3年內不得新開立各類賬戶;對列入“嚴重違法失信企業”名單、注冊地址或經營地址不存在的單位，銀行和支付機構不得為其開立各類賬戶等。

　　2.強化轉賬管理，阻斷電信網絡詐騙資金轉移主要通道

　　根據公安機關提供的線索，為最大限度阻斷詐騙分子誘導受害人通過ATM進行資金轉賬和贓款變現，除向本人同行賬戶轉賬外，要求個人通過ATM轉賬24小時后到賬，在24小時內，個人可以要求撤銷轉賬業務。這項措施被社會公眾俗稱“后悔藥”，實施后立竿見影，許多受害人因此避免了資金損失。

　　同時，針對電信詐騙資金主要從網上銀行等非柜面渠道轉移的情況，為防止賬戶出現大額異常資金流動，要求銀行和支付機構與客戶事先約定支付限額和筆數，對大額轉賬交易進行提醒，個人轉賬單日累計金額5萬元以上的，還應當采用數字證書或者電子簽名等。

　　此外，為既滿足社會公眾正常資金轉賬需求，又最大限度地保障資金安全，要求銀行和支付機構為客戶提供實時到賬、普通到賬、次日到賬等多種選擇。

　　3.保護個人支付安全，加強銀行卡受理終端管理

　　針對POS機具被非法改裝后側錄銀行卡信息、違規移機使用等問題，人民銀行加大POS機具的管理，禁止網上買賣POS、刷卡器等，并組織銀行和支付機構對POS機具的實際使用地點進行逐一現場檢查。同時，建立健全銀行卡特約商戶信息管理系統和黑名單，對存在重大違規行為、為電信網絡詐騙轉移贓款提供便利等情形的特約商戶予以清退。

　　4.建立個人資金保護長效機制，全面推行個人賬戶分類管理制度

　　為有效保護個人銀行賬戶及其資金安全，全面推行個人銀行賬戶分類管理制度，建立以Ⅰ類戶為主辦賬戶、Ⅱ、Ⅲ類戶為輔助賬戶的新型個人銀行賬戶體系。Ⅱ、Ⅲ類戶將更為重要，既可用于購買銀行投資理財產品，又可作為個人的日常輔助使用賬戶。同時，人民銀行還配套印發了《中國人民銀行關于落實個人銀行賬戶分類管理制度的通知》(銀發〔2016〕302號)，進一步明確Ⅱ類、Ⅲ類銀行結算賬戶的開立和使用管理要求。

　　目前，上述措施的社會成效已初步顯現。截至2016年12月11日，銀行和支付機構撤銷ATM電信詐騙轉賬320筆，為群眾挽回資金損失346.56萬元;堵截冒用他人身份證件開立賬戶7622人次;暫停嚴重違法失信企業賬戶18戶;加強異常開戶審查約27.75萬家單位;拒絕不明人員組織開戶、無法說明開戶用途等異常開戶申請7.93萬人次;暫停多人共用同一電話號碼且無法說明合理性的賬戶45.99萬戶、撤銷304.41萬戶;各電商平臺和信息發布平臺下架POS機具3萬余件等。

　　三、調整定位，促進行業持續健康發展

　　安全和效率是始終貫穿支付行業發展的主線，支付體系要做好安全與效率之間的平衡。在支付行業，安全具有一定的優先性，“皮之不存，毛將焉附”，要認識到良好的支付安全保障是提高支付效率的基本條件，沒有安全的支付效率不可取、也不可持續。還要認識到，不同的技術有不同的安全規范，不同的支付工具有不同的安全等級，不同的客戶群體有不同的風險承受能力。因此，全行業特別是各市場主體：

　　要處理好發展速度與質量的關系，改變單純以規模、速度為目標的發展戰略，將發展目標貼近社會經濟和公眾實際需求，樹立以安全為核心的發展質量觀；

　　要處理好業務創新與合規的關系，以保護客戶資金安全和信息安全為前提，樹立合規經營的理念和文化，保障創新風險可測、可控、可承受、不外溢，在守住底線的基礎上，通過創新擴大生存和發展空間；

　　要處理好客戶體驗與客戶資金安全的關系，提供的服務應與消費者的風險識別、自我保護、損失承受能力相匹配，并做好各業務環節中的風險提示和信息披露，切實保護客戶資金和信息安全。

　　一是人民銀行將實施科學監管，引導支付行業規范發展。人民銀行將堅決按照國務院“簡政放權、放管結合”的要求，加快監管轉型，及時把握支付行業面臨的形勢和風險，有效指導市場主體發展方向。

　　個人銀行賬戶分類管理制度是人民銀行對我國銀行賬戶管理的一次重大改革，這一制度安排充分體現了支付安全性與便捷性的統一，有利于保護個人銀行賬戶安全、滿足個人差異化支付服務需求、打壓買賣賬戶的空間、推動銀行為客戶提供更優質的服務。人民銀行將積極推進個人銀行賬戶分類管理制度的落實，加大對銀行的引導和社會公眾宣傳工作。

　　二是銀行要調整戰略定位，重構個人銀行賬戶管理體系。銀行要以實施《通知》為契機，推動建立個人銀行賬戶分類體系，用好、用活Ⅱ、Ⅲ類戶，優化Ⅱ、Ⅲ類戶的開立和轉賬結算等業務流程，豐富各類賬戶的運用場景，將Ⅱ類戶運用在網絡支付，Ⅲ類戶運用在“云閃付”、二維碼支付等，推進Ⅱ、Ⅲ類戶成為線上支付和移動支付的主要渠道。

　　一方面，要積極配合中國銀聯、中國支付清算協會等制定二維碼標準，根據不同的風險控制標準確定相應的限額;通過個人賬戶分類管理為公眾提供優質的、差異化的、更安全的支付結算服務，提高經營管理水平和核心競爭力。另一方面，要加強消費者權益保護工作，做好支付安全的知識普及，在提供便捷支付服務的同時充分告知消費者風險點及防范手段，提高消費者的風險防范意識和能力。

　　三是社會公眾要增強自我保護意識，提高自我保護能力。打擊防范電信網絡詐騙是一項長期性、系統性的工作，支付結算政策的實施只是防范電信網絡詐騙的一環，不能夠“包治百病”、解決所有問題。在這一過程中，國家機關有責任，電信運營商有責任，金融機構有責任，社會公眾也有自己的責任，歸根到底還需要社會公眾增強防范意識，提高安全支付技能，更好地保護自身財產安全。

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責任編輯：韓希宇