3月7日，十四屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，聽取國務委員兼國務院秘書長肖捷關于國務院機構改革方案的說明。

根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，在銀保監會的基礎上組建金融監督管理總局作為國務院直屬機構，證監會也調整為國務院直屬機構。此外，統籌推進央行分支機構改革，不再保留央行縣（市）支行；國家發改委的企業債券發行審核功能劃入證監會；深化地方金融監管體制改革；金融監管部門工作人員納入國家公務員統一規范管理。

在業內人士看來，這標志著中國向構建現代金融監管體系邁出關鍵步驟。

具體而言，現代金融監管體系涵蓋六大方面，一是強化宏觀審慎管理，防范和化解系統性風險，避免全局性金融危機；二是增強微觀審慎監管，持續完善資本標準、政府監管、市場約束“三大支柱”監管體系；三是保護金融消費者權益；四是打擊金融犯罪，尤其是隱蔽性強、危害性大、專業性復雜的新型金融犯罪活動，五是維護市場穩定，尤其是認真識別金融創新的潛在風險；六是妥善處理問題機構。

記者獲悉，此次金融監管機構改革，將推動金融監管部門形成更高效的監管協同效應，一方面妥善填補金融混業經營與分業監管之間的監管空白，另一方面集合各個金融監管部門職能，更高效地處理行為監管、主體監管、功能監管與審慎監管之間的關系。

招聯金融首席研究員董希淼指出，中國分業監管體系與金融業綜合經營趨勢已不相適應，金融監管部門之間也存在溝通不暢、協調不夠等狀況。在金融業綜合經營趨勢日漸清晰、金融創新不斷深化的趨勢下，如何深化金融監管體制改革、構建現代金融監管框架成為一項重大課題。此次成立的國家金融監督管理總局將統一負責除證券業之外的金融監管，有助于減少監管空白和監管交叉，落實好行為監管和功能監管。

植信投資首席經濟學家兼研究院院長連平認為，由國家金融監督管理總局統一負責除證券業之外的金融業監管工作，還能有效避免中央和地方、多個部門之間多重監管或監管缺失問題，令監管范圍覆蓋整個金融領域，且分工更加合理，將大大提高金融監管效率。

值得注意的是，按照此次改革方案，人民銀行作為現代中央銀行的功能將得到進一步強化，即剝離金融控股公司監管和金融消費者權益保護等現代中央銀行非核心職責、完善分支機構改革，有助于加快構建現代中央銀行制度。

清華大學五道口金融學院副院長田軒表示，在現代中央銀行制度下，未來中國央行將更聚焦管好貨幣“總閘門”、提供高質量金融基礎設施服務、防控系統性金融風險、管控外部溢出效應，促進形成公平合理的國際金融治理格局。

國內金融監管體系“變遷”歷程

過去30多年，隨著國內金融市場蓬勃發展，金融監管體系變革也在“與時俱進”。

為了規范國內金融體系發展，中國分別于1992年成立了證監會，1998年成立了保監會，2003年剝離央行監管職能成立銀監會，確立了“一行三會”的分業監管框架。同時，在上世紀90年代，證券法、保險法、銀行法等法律法規也相繼面世，為中國金融監管體制奠定了基礎。

當時，中國央行將金融機構監管權剝離，開始聚焦貨幣政策、支付清算、外匯管理、征信和反洗錢等基本制度和金融基礎設施建設，銀監會、保監會與證監會則分工明確，負責銀行、保險公司、券商基金等各類金融機構的業務合規與運營能力監管。

一位私募基金宏觀經濟學家告訴記者，當時分業監管體系較好地保障國內金融市場穩定，也驅動各類金融機構聚焦主業發展與內部風險管理，形成良好的業務拓展態勢。

“事實上，在2008年次貸危機爆發前，很多國家都延續著分業監管思路，認為這是確保金融機構穩健經營的有效監管方式?！彼赋?。但是，次貸危機的爆發，反而凸顯分業監管架構所存在的某些監管空白。具體而言，歐美眾多大型投資銀行利用分業監管的某些監管空白（側重機構的整體經營能力與業務穩定，而忽視具體金融產品創新的潛在風險），將眾多高風險的次級房地產抵押資產證券化包裝成“高信用評級產品”兜售，最終由于美聯儲大幅加息導致美國房地產泡沫破裂，觸發震驚全球的金融危機。

這令全球金融監管部門開始審視分業監管架構的監管空白，一是在金融機構混業經營日益普及的情況下，分業監管明顯“滯后”，尤其是無法及時洞察跨業務金融合作的潛在風險；二是對金融機構通過復雜產品設計“美化”產品信用評級，誤導投資者投資的行為缺乏必要的監管，這背后是行為監管、功能監管的缺失；三是當金融市場遭遇系統性風險時，金融監管部門缺乏《金融穩定法》等法規章程，迅速協同其他政府部門共同合作穩定金融市場。

值得注意的是，在2008年次貸危機爆發后，美國金融監管部門率先采取措施出臺了沃爾克規則，包括限制大幅限制華爾街投行的自營交易與衍生品投資規模，要求華爾街大型金融機構務必確定“生前遺囑”與“自救安排”條款，在業務出現巨大波折時有能力處置資產，妥善保護投資者權益與金融市場穩定。

上述私募基金宏觀經濟學家表示，次貸危機的爆發，也讓國內金融監管部門意識到必須盡早采取措施對金融市場風險未雨綢繆，并對金融機構混業經營趨勢加大針對性的監管舉措。

2017年，第五次全國金融工作會議提出成立“國務院金融穩定發展委員會”，標志著相關部門開始集合各金融監管部門力量，加強金融市場穩定性監管。

2018年3月，相關部門決定將原銀監會和原保監會的職責整合，組建銀保監會，令監管部門能更深入地發揮協同效應，妥善處理銀行、保險、信托等金融機構混業經營與綜合經營所帶來的各類風險隱患。

地方金融監督管理局則被賦能新的監管職能——負責監管“7+4”類機構，包括小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司7類金融機構，以及轄區內的投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所等。

田軒認為，近年中國金融業改革發展取得巨大成就。但客觀而言，中國金融監管的主體體制機制仍在“舊常態”下所確立，與現在中國高質量發展新格局存在一系列供給與需求錯配的問題。主要表現在對某些金融創新的監管滯后，缺乏前瞻性；某些金融監管政策執行彈性大、規則不清晰等。

他指出，隨著現代科技與金融行業的融合度越來越高，金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界已經發生巨大變化。此外國際形勢驟變也令國內金融風險形勢呈現復雜嚴峻、新老問題交織疊加等特征。對此相關部門需調整、形成和完善更適應當下新發展格局需求的金融監管機制，在提高金融促發展動力同時持續強化金融風險防控能力。

“基于解決上述問題的考量，這次金融監管機構改革既強化了黨對金融工作的集中統一領導，也是建設統一開放、競爭有序市場體系、加快建設全國統一大市場的內在要求。通過加強金融一體化的協調，防止監管部門條塊分割導致的監管真空，杜絕監管套利，助力金融穩步推進供給側結構性改革，令金融更高質量地服務實體經濟發展?！碧镘帍娬{說。

構建現代金融監管體系征途

值得注意的是，此次金融監管機構改革，也令中國構建現代金融監管體系邁出關鍵步驟。

前述私募基金宏觀經濟學家向記者透露，隨著國際形勢驟變與境內金融市場發展，目前中國金融監管面臨多項挑戰，一是高通脹正迫使歐美央行先后采取激進的加息舉措，或令歐美國家面臨更大的經濟衰退壓力，加之俄烏沖突、大國博弈與能源糧食供應風波，持續影響全球國際金融市場穩定；二是科技資本與數據資本正逐步替代產業資本與金融資本，開始主導歐美國家經濟發展，由此帶來新的廣泛、未知的影響；三是現代科技的廣泛應用令金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界發生重大變化，如何保證平臺資本公平競爭并防止無序擴張，又是新的挑戰；四是受宏觀經濟波動與疫情沖擊影響，信用違約事件時有發生，影子銀行存量規模依然較大，部分地方政府隱性債務尚未緩解，個別頭部房企債務風險突出，仍令金融市場穩定存在隱患；五是專業化處置機構和常態化風險處置機制不健全。尤其是金融機構及其股東、實控人或最終受益人的風險處置主體責任需要強化，金融管理部門風險處置責任需進一步明確，地方政府屬地風險處置責任落實的積極性需進一步提升等。

“這都需要相關部門需推動此次金融監管部門改革，加強和改進金融監管職能，填補當前金融監管體系所存在的空白地帶?！彼赋?。

連平認為，此次金融監管部門改革無疑是“切中要害”，將對中國金融市場產生一系列重要積極影響，包括進一步增強金融監管工作科學性、合理性和有序性；通過強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，有效調整中央和地方政府金融監管職責，規范金融市場運行秩序，更好地支持金融創新與控制金融風險。

記者獲悉，要構建更完善的現代金融監管體系，相關部門在推進金融監管改革同時，還需與其他政府機構建立更好的協同效應，進一步提升現代金融監管的操作效率。具體而言，一是中國絕大多數金融機構都是地方法人，其黨組織關系、干部管理、國有股權監管、審計監察和司法管轄都在地方，因此需進一步強化地方黨委對金融機構黨組織的領導，建立健全地方黨政主要領導負責的重大風險處置機制；二是與地方政府協同合作，健全“風險為本”的審慎監管框架，包括有效抑制金融機構盲目擴張，推動法人機構業務牌照分類分級管理，將防控金融風險放到更重要的位置；三是聯合多部門共同推動健全現代金融企業制度，筑牢產業資本和金融資本“防火墻”，依法規范非金融企業投資金融機構，加強股東資質穿透審核和股東行為監管，嚴格關聯交易管理；四是營造嚴厲打擊金融犯罪的法治環境，充分發揮金融監管機構與公安機關的緊密合作，做好行政執法與刑事司法銜接，強化與紀檢監察、審計監督等部門協作；五是切實維護好金融消費者的合法權益。探索建立中央地方和部門之間的協調機制，推動金融機構將消費者保護納入公司治理、企業文化和經營戰略；六是完善金融安全網和風險處置長效機制。加快出臺金融穩定法，明確金融風險處置的觸發標準、程序機制、資金來源和法律責任；七是與地方政府共同推進加快金融監管數字化智能化轉型。

連平指出，針對金融監管部門與地方政府之間的協同效應增強，此次金融監管部門改革也有所體現。比如央行撤銷大區分行、恢復設立省級分行、取消縣級支行等改革措施，將較好地實現央行機構與地方政府的匹配，加強央行與地方政府之間的協調配合，有助于增強貨幣政策的傳導性，更好支持金融服務實體經濟功能，進而持續完善中國特色的金融監管體系。

責任編輯：王超