今日（9月2日）國務院召開的常務會議宣布，會議通過實施金融控股公司準入管理的決定。這意味著歷時2年之久的金控公司相關管理辦法終于又有了實質性進展。

實際上，針對金融控股集團的相關調查與規則制定，早在2018年就已經開始。在2019年央行對外發布了《金融控股公司監督管理試行辦法》的征求意見稿，而根據央行的規劃，該辦法將于今年制定完成。

有知情人士透露，相關辦法本應該于今年上半年就對外發布，但由于疫情的因素影響而延期。如今國務院已經通過相關辦法，或意味著該辦法將于近日正式發出。

值得注意的是，根據2018年央行發布的《中國金融穩定報告》顯示，央行選擇了5家金控試點公司，即招商局集團、螞蟻金服、蘇寧集團、上海國際集團和北京金控。

什么是金融控股公司？

據中國政府網信息顯示，會議通過實施金融控股公司準入管理的決定，明確非金融企業、自然人等控股或實際控制兩個或者兩個以上不同類型金融機構，且控股或實際控制的金融機構總資產規模符合要求的，應申請設立金融控股公司。會議要求，對金融控股公司監管要依法依規、穩妥有序推進實施，防范化解風險，增強金融服務實體經濟能力。

而根據此前央行發布的《金融控股公司監督管理試行辦法（征求意見稿）》顯示，金融控股公司是指依法設立，對兩個或兩個以上不同類型金融機構擁有實質控制權，自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業性經營活動的有限責任公司或者股份有限公司。

也就是說，如果同一家公司對銀行、金融租賃、信托、金融資產管理公司、證券、基金、期貨公司、保險等中的兩家和兩家以上擁有是指控制權，那么可能就會涉及金融控股公司。

央行在2018年發布的《中國金融穩定報告》中介紹，目前主要有純粹型金融控股公司和事業型金融控股公司兩種模式。前者以美國、日本、中國臺灣地區為代表，后者在英國和歐洲 大陸國家地區較為常見。純粹型金融控股公司僅進行股權管理，制定控股集團戰略規劃，其所有金融業務都由子公司經營；而事業型金融控股公司由金融機構跨業投資其他類型金融機構形成，除進行股權管理外，也直接從事銀行、證券、保險等具體金融業務。

央行此前表示，針對金融控股集團所涉及業務種類多、股權結構復雜、關聯交易風險高等特點，《辦法》確立了宏觀審慎管理、穿透監管、協調監管的原則。

“人民銀行對符合《辦法》設立條件的金融控股公司實施監管，金融監管部門對金融控股公司所控股的金融機構實施監管?！毖胄斜硎?，金融監管部門對金融機構跨業投資控股形成的金融集團實施監管。在風險發生時，按照“誰監管、誰負責”原則，由相應的監管主體牽頭開展風險處置工作。各部門之間加強監管合作和信息共享，共同防范好金融控股集團和金融集團的風險。

為什么要對控股公司嚴格把關準入？

“實踐表明，金融控股公司的形成是市場競爭、金融創新及金融綜合經營等因素共同推動的結果，是金融業融合發展的必然階段?！毖胄写饲氨硎?，近年來，我國金融業市場化程度不斷提升，部分非金融企 業通過發起設立、并購、參股等方式，投資控股了多家、多類金融機構，形成 一批具有金融控股公司特征的集團，其中，一些金融控股集團野蠻生長，體量大，業務雜，關聯風險高，但監管缺失，可能威脅經濟和社會穩定。為促進金融控股公司健康發展，迫切需要建立相應的監管制度。

此前央行在答記者問是表示，對金融控股公司嚴把市場準入關十分必要和迫切，主要原因在于三個方面。

第一，這是加強金融風險源頭管控的重要舉措。嚴把市場準入，尤其是設立金融控股公司行政許可，使經營狀況良好、公司治理規范、杠桿率水平適度、投資動機純正等符合條件的市場主體可以設立金融控股公司，依法合規開展經營；同時，嚴格市場準入，也使那些股權關系復雜且不透明、進行高杠桿投資、風險管控薄弱、擾亂金融秩序的違法違規者無法將金融控股公司作為平臺，干預金融機構經營，套取金融機構資金，積累金融風險隱患。

第二，對金融控股公司依法實施監管，需要嚴格市場準入，設立明確的行政許可，這樣才能提高監管的權威性和有效性，嚴格規范金融控股公司發展，及時糾正違法違規行為。

第三，這也符合國際通行做法和監管改革趨勢。從國際監管實踐看，美國、日本、韓國等國家和地區都有金融控股公司的專門立法，明確要求對金融控股公司實施市場準入監管，這體現了金融業是特許行業的理念。關于金融控股公司行政許可事項，將依法由國務院作出決定。

哪些是金融控股公司？

近年來，隨著金融行業的不斷發展，我國金融業綜合經營穩步發展，金融業跨業投資步伐加快，投資金融業的實體企業日益增多，并逐步形成兩類金融控股公司。

根據此前央行披露的信息顯示，一類是金融機構在開展本行業主營業務的同時，投資或設立其他行業金融 機構，形成綜合化金融集團，有的還控制了兩種或兩種以上類型金融機構，母公司成為控股公司，其他行業金融機構作為子公司。

這類公司包括如工商銀行、農業銀行、 中國銀行、建設銀行、交通銀行等大型銀行均已擁有基金、金融租賃、保險子公司；平安集團、中國人壽、中國人保均已投資銀行、基金、信托公司。

另一類是非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，事實上形成了金融控股公司。這其中也涵蓋了5種形態。

其一是國務院批準的支持國家對外開放和經濟發展的大型企業集團，投資控股 了不同類型金融機構，如中信集團、光大集團均為中央管理的國有獨資企業， 旗下擁有銀行、證券、基金、保險、期貨等金融機構及實業。

其二是地方政府批準設立的綜合性資產投資運營公司，參控股本地的銀行、證 券、保險等金融機構，如天津泰達集團、上海國際集團、北京金控集團等。

其三是中央企業集團母公司出資設立、專門管理集團內金融業務的資產運營公 司，如招商局、國家電網、華能集團分別設立了招商局金融集團、英大國際控 股集團、華能資本服務公司，對原屬母公司的金融機構履行出資人管理職責。

其四是民營企業和上市公司通過投資、并購等方式逐步控制多家、多類金融機 構，如明天系、海航集團、復星國際、恒大集團等。

其五部分互聯網企業在電子商務領域取得優勢地位后，逐步向金融業拓展， 獲取多個金融牌照并建立綜合化金融平臺，如阿里巴巴、騰訊、蘇寧云商、京 東等。其中，阿里巴巴劃轉全部金融資產成立螞蟻小微金融服務集團，目前擁 有第三方支付、小貸、保險、基金、銀行等牌照。

金融控股的風險點在哪里？

央行此前表示，非金融企業投資金融機構，可以幫助金融機構增強 資本實力，優化非金融企業自身的資本配置，促進服務業發展，還有利于增強 金融業與實體經濟的相互認知和理解。但其中，一些企業投資動機不純，通過 虛假注資、杠桿資金和關聯交易，急劇向金融業擴張，同時控制了多個、多類 金融機構，形成跨領域、跨業態、跨區域、跨國境經營的金融控股集團，風險不斷累積和暴露。

央行在2018年金融穩定報告中提及了7個方面的風險。

第一是盲目介入金融業。部分非金融企業并不熟悉金融業務，股東、實際控制人 和高管人員缺乏金融管理知識、風險管控能力及合規經營理念，但卻同時持有 銀行、保險、基金、支付等多個金融牌照，借此獲取大量資金，一部分變相轉 為放大資本金，另一部分通過關聯交易滿足集團內成員以及海外擴張需要。

第二是虛假出資。一些企業通過層層控股、交叉持股金融機構，以負債資金出 資，推升整體杠桿率，或者利用分業監管的縫隙，操控殼公司進行循環注資， 或者借助外部融資，短短幾年內總資產翻了上百倍。虛假出資情況下，集團整 體缺乏能夠抵御風險的真實資本，資本約束嚴重弱化。

第三是集團運作。一些企業通過集團式運作，使旗下各公司能夠涉足更為廣泛的 領域，復雜架構也不易被外界看懂，并通過各種整合，更多地利用政策差異進 行監管套利，其中不乏違法違規操作。

第四是隱匿架構。部分非金融企業特別是私人資本控股的企業，利用復雜的股權 安排、關聯關系、特殊目的載體、股權代持等手段，盡可能隱藏受益所有權和 控制關系。即使存在虛假出資和不當關聯交易，監管部門也難以發現。

第五四是逃避監管。一些民營企業集團在海外宣稱擁有金融全牌照，但由于其隱匿 了所有權架構，國內金融監管部門難以掌握其真實情況。此類金融控股公司資 金運作能力很強，在國內又得以逃避金融控股公司層面的監管，由此產生政策 套利問題。

第六是關聯交易。一些非金融企業利用所控股金融機構提供貸款、擔保等方式獲 取信貸資金、操縱利潤、轉移或隱匿資產，將所控股金融機構作為“提款機” 套取巨額資金，向實際控制人或最終受益人進行利益輸送，嚴重損害金融機構 和投資者的權益。

第七是急劇擴張。借助以上手段，一些企業集團已經實現了驚人的擴張速度與規 模，除此之外，還利用創投、上市等實現更為快速的擴張。其中，少數企業為 掩蓋違法違規行為，向境外快速擴張，實現資產轉移。從外匯資金來源看，一 是出售國內資產用于國外買入;二是利用國內上市和收購兼并，套現和轉移資 金;三是利用介入銀行業金融機構的便利，進行內保外貸。

責任編輯：王超