精確計算價格型工具及數量型工具與目標變量之間的函數關系，設計操作方程，實現貨幣幣值穩定這一首要目標，否則貨幣政策可能成為經濟巨震和低質量增長的源頭。

中央銀行制度是否有效，內部因素是其內部從上而下潛移默化的法治理念、切實的履職能力和人事制度；外部因素則是地方政府行為偏好及其區域經濟穩增長與金融系統防風險之間的平衡。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，從黨的十九大確立的戰略目標和重大任務出發，在全面總結我國國家制度建設和國家治理方面取得的成就、積累的經驗、形成的原則的基礎上，重點闡述了堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，全面部署了需要深化的重大體制機制改革和需要推進的重點工作任務?！稕Q定》在金融層面明確提出了“建設現代中央銀行制度，完善基礎貨幣投放機制，健全基準利率和市場化利率體系”的要求。那么，究竟怎樣理解現代中央銀行制度、如何建設和完善現代中央銀行制度呢？

理解現代中央銀行制度的三個視角

一般而言，中央銀行履行制定、執行貨幣政策，對金融機構業務活動進行指導、領導、管理和監督職能，是一個“管理和監督金融活動的銀行”，是國家干預和調控國民經濟發展的重要工具。中央銀行制度則是一國經濟運行架構與金融制度體系的重要組成部分，包括通過法律法規賦予中央銀行地位和職能、政策目標和工具、運作行為與規范等在內的一系列制度安排?，F代中央銀行制度與(非現代或傳統)中央銀行制度的關鍵區別就在于“現代”二字?？梢詮囊韵氯齻€重要視角來理解和闡述“現代中央銀行制度”的特點。

一、中央銀行產生和演變視角

從中央銀行產生和演變的歷史角度分析，現代中央銀行制度的主要標志是：從服務于政府融資的單一功能向金融經濟調控為主的多功能轉變。

研究中央銀行制度史的學者認為，早期中央銀行(或稱之為古典中央銀行)的產生主要由于兩個方面的原因：一是政府在稅收平滑規則下難以解決戰爭引發的融資難題；二是解決政府借款不還的道德風險。為了解決這兩個難題，政府牽頭建立中央銀行，政府授予中央銀行管理政府財政資金，中央銀行向政府提供貸款。絕大多數中央銀行都是在這樣的背景下產生的。顯而易見，這個時候中央銀行的主要定位是服務于政府的融資需求和管理政府的財政資金。

中央銀行的壟斷地位隨著戰爭時間的延長得到鞏固和增強，具備了影響全國信用的能力和管理各商業銀行儲備的實力，各商業銀行也愿意采用中央銀行發行的貨幣作為日常儲備，并在頭寸短缺時向它要求貸款，從而使它逐漸在事實上壟斷了貨幣的發行。同時，現代的商業銀行體系以較低的市場利率在為產業資本提供周轉資金的同時，部分銀行面臨存貸款期限結構錯配、支付體系和存款合約不穩定等引發的擠兌風險，也缺少一個為整個商業銀行體系和金融體系提供流動性支持的兜底性保障機構。中央銀行的實力使其逐漸承擔起這一角色——最后貸款人，商業銀行在流動性困難時既可以向中央銀行借款，也可以進行同業拆借(中央銀行提供清算服務)。美國聯邦儲備委員會在移植和改進歐洲中央銀行制度的同時，強化最后貸款人功能，弱化了政府融資功能，建立信用貨幣體制，從而成為一家較為典型的現代中央銀行。

隨著各國經濟平穩發展，政府的稅收能力和信用能力得到改善和鞏固，中央銀行不再局限于解決政府融資和管理財政資金，而是向以金融經濟調控為主的多功能轉化。例如，國際清算銀行總結現代中央銀行具有貨幣政策、金融穩定和支付系統等三大目標，以及為了實現這些目標具有的現代中央銀行的五大功能：貨幣穩定功能(貨幣政策、匯率政策、外匯干預、外匯儲備管理、流動性管理)、金融穩定功能(最后貸款人、宏觀審慎監管和日常監管)、提供金融基礎設施(通貨提供、賬戶管理、支付系統、央行貨幣清算系統、其他清算系統、登記提供)、服務政府(經理國庫、代理發行政府債券、為政府提供信用支持)、其他公共品功能(債務管理、資產管理、準財政行為、研究統計、消費者服務等)。還有一種與此相似、也更為流行的概括是，現代中央銀行具有三大職能：發行的銀行、銀行的銀行、政府的銀行，這實質上也是分別體現了壟斷貨幣發行、制定執行貨幣政策、對銀行給予最后貸款、組織銀行間結算、經理國庫、管理外匯儲備等具體職責。

二、現代金融體系穩健運行視角

現代中央銀行服務于金融經濟調控定位的主要體現是：保持以信用貨幣為基石的商業銀行和金融體系的穩定。進一步講，現代中央銀行保持金融穩定的制度設計包括：最后貸款人制度和宏觀審慎監管。

科學的最后貸款人制度是現代中央銀行制度的基石。最后貸款人制度設計使中央銀行通過控制再貸款、再貼現的利率和條件實現貨幣的彈性供給，既能為陷入流動性困境但具有優質資產和清償能力的商業銀行提供短期性融資，又能制定較高一些的懲戒性利率約束商業銀行行為，主動防控流動性風險，更為重要的是給活期存款人一種信號——商業銀行在流動性資產短缺時有中央銀行的支持，從而改善了存款合約信息結構。

宏觀審慎監管則是中央銀行防范系統性金融風險的最新制度設計。最后貸款人制度可能使商業銀行產生道德風險，此時需要對商業銀行進行監管，即金融監管制度。金融穩定承諾使經營管理不善的銀行也能與業績良好的銀行一起同等享受平價貼現率的流動性支持，降低了各商業銀行有效管理風險的壓力，增加了商業銀行發生道德風險的概率。為監測商業銀行經營狀況和風險狀況，各商業銀行在中央銀行開立準備金賬戶，實時監測商業銀行的儲備資產，提高銀行間結算效率；同時，要求商業銀行定期報送重要的金融統計數據和實時報送重大事件，掌握各銀行金融機構經營狀況、流動性情況和潛在金融風險。經驗事實證明，防范了單個銀行風險的日常審慎監管并不一定能防范整個銀行體系和金融體系的系統性風險，為此人們探索設計出宏觀審慎監管制度，并將其賦予中央銀行。2016年8月，國際貨幣基金組織、國際清算銀行等聯合發布了《有效宏觀審慎政策要素：國際經驗與教訓》的報告，將宏觀審慎政策定義為：宏觀審慎政策利用多種工具來防范系統性金融風險，從而降低金融危機發生的頻率及其影響程度。宏觀審慎監管就是一系列為了防范系統性金融風險而開展的面向金融系統的監管政策和改革措施的總和?，F代中央銀行由于自身的貨幣穩定、金融穩定、金融基礎設施建設等功能，在宏觀審慎監管方面具有獨特的優勢，成為宏觀審慎監管制度的執行者和完善者。

三、現代經濟體系發展調控視角

從現代經濟體系發展的需求角度分析，現代中央銀行服務于市場定位的主要體現是：維護貨幣穩定的科學的貨幣政策體系。

在法定信用貨幣制度和最后貸款人制度下，現代中央銀行既要在金融危機時進行適當的救助、維護金融穩定并超發法定信用貨幣，又要防止超發法定信用貨幣造成貨幣購買力明顯降低和政府信譽受損，從而使貨幣供給處于社會公眾能接受的彈性區域。貨幣政策作為平衡這兩方面因素的重要制度和工具，作用越來越重要，甚至成為現代中央銀行職能的代名詞。因此，現代中央銀行制度下經典貨幣政策工具既包括再貸款、再貼現、存款準備金等最后貸款人制度中的工具，亦包括公開市場操作這一司空見慣的貨幣政策工具。

在平常時期，貨幣供給處于合理區間成為貨幣政策的首要目標，學術研究和政策制定者甚至將其簡化為通貨膨脹目標制。為了實現這一目標，在現代中央銀行制度中，以國家短期債券和中央銀行票據為買賣標的的公開市場操作，既可以主動靈活地決定買賣數量，又可以相機決定買賣價格——利率，從而成為最重要的常用工具。其他的直接信用控制、間接信用指導、窗口指導、道義勸告等，則是經典貨幣政策工具的延伸和補充。

現金的發行和管理是貨幣政策的重要內容。由于法定存款準備金、再貸款、公開市場操作等工具直接影響基礎貨幣數量，人們往往忽略現金的發行和投放。這里面至少包括兩個方面的重要內容：一是通常所說的現金從中央銀行發行庫到商業銀行業務庫的發行渠道；二是中央銀行經理國庫的現金管理。這兩者在很大程度上影響貨幣政策執行效果，影響財政政策和貨幣政策的協調程度。

建設現代中央銀行制度的根本路徑

通過上述分析可以看出，現代中央銀行制度的標志是服務于市場經濟的定位、維護金融穩定和貨幣穩定的貨幣政策及最后貸款人制度。建設現代中央銀行制度的根本途徑必須圍繞這些標志性內容。

一、一個基礎

法治是現代中央銀行制度的基石，建設現代中央銀行制度必須建設和鞏固法治體系，通過法律法規明確中央銀行的職責、保證中央銀行依法履行職責而不被某一部門的利益左右，從而實現國家整體的經濟高質量發展。

例如，《中國人民銀行法》開宗明義，“為了確立中國人民銀行的地位，明確其職責，保證國家貨幣政策的正確制定和執行，建立和完善中央銀行宏觀調控體系，維護金融穩定，制定本法?！逼渲械囊x非常明確：其一，通過立法來確立中央銀行地位；其二，中央銀行的職責是基于國家的角度和利益(制定貨幣政策和完善宏觀調控體系)，即包含了參與市場經濟交易活動的個人、企業、金融機構、政府的整體角度；其三，職責內容是“保證國家貨幣政策的正確制定和執行，建立和完善中央銀行宏觀調控體系，維護金融穩定”，關鍵詞在于“正確制定和執行”。

再如，《中國人民銀行法》對中國人民銀行職責的規定是：“(1)發布與履行其職責有關的命令和規章；(2)依法制定和執行貨幣政策；(3)發行人民幣，管理人民幣流通；(4)監督管理銀行間同業拆借市場和銀行間債券市場；(5)實施外匯管理，監督管理銀行間外匯市場；(6)監督管理黃金市場；(7)持有、管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備；(8)經理國庫；(9)維護支付、清算系統的正常運行；(10)指導、部署金融業反洗錢工作，負責反洗錢的資金監測；(11)負責金融業的統計、調查、分析和預測；(12)作為國家的中央銀行，從事有關的國際金融活動?！?/p>

由此可以看出，與國際現代中央銀行制度的界定范疇相比，中國人民銀行已經具備了現代中央銀行的大多數功能，而且正在不斷完善金融監管、金融基礎設施等其他現代中央銀行制度。為了保障中國人民銀行依法履職，在現代中央銀行制度的實際建設過程中，必須強化中央銀行的法律素質和法治理念，并將相關職責范圍的法律和法規作為考核內容；進一步強化紀檢監察部門對各級分支行執法活動的監督，加強對中央銀行分支行執行總行政策情況的監督檢查。當然，現代中央銀行制度的法制建設，亦是在社會整體法治環境中推進的，且隨著整體法治環境的改善而不斷完善。

二、兩大核心

1、貨幣政策。建設科學穩健的現代貨幣政策制定和執行體系是現代中央銀行制度的核心內容。建設科學穩健的現代貨幣政策制定和執行體系包括以下內容：

一是遵循國內外成熟的貨幣規律，確定科學的貨幣政策目標。經過長期的研究和檢驗，貨幣數量的一味增長并不能保證經濟增長，更無法保證高質量經濟發展，貨幣供給量在一合理區間即為經濟高質量增長提供了有利的信用貨幣環境。因此，《中國人民銀行法》明確“貨幣政策的目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長?！逼浜x就在于，貨幣政策目標是保持貨幣幣值穩定(首要目標)，通過實現“保持貨幣幣值穩定”這一條件，為經濟增長提供有利的貨幣信用環境。

二是客觀把握中國經濟運行規律，明確貨幣政策工具與目標變量之間的數量關系，準確設計貨幣政策操作規則方程，綜合利用價格型貨幣政策工具和數量型貨幣政策工具。中國特色社會主義市場經濟必然有不同于西方國家市場經濟的地方，這就需要從實際出發提煉出中國經濟的運行規律、兼顧中國貨幣政策實際的制定和執行環境、精確計算貨幣政策價格型工具及數量型工具與目標變量之間的函數關系，從而設計準確可行的貨幣政策操作方程，實現貨幣幣值穩定這一首要目標，否則貨幣政策可能成為經濟巨震和低質量增長的源頭。

三是將前沿的科學技術及時融入貨幣政策，提高貨幣政策的精度和效率。例如，主動開拓央行數字貨幣的研發和投放機制，不僅提高了法定信用貨幣的防偽技術、實現貨幣流通的全程監測、有效監控非法洗錢活動，而且可以結合區塊鏈技術和大數據技術提高現金等基礎貨幣的投放效率和管理效率，還可以有效追溯和繪制貨幣政策傳導機制，提高貨幣供給量合理區間的計算精度、利率工具與經濟體系之間數量關系的計算精度等。

2、金融穩定。建設有效的金融穩定制度是現代中央銀行制度的核心內容。建設有效的金融穩定制度包括以下兩方面主要內容：

其一，建設現代金融監管體系，將宏觀審慎監管與日常審慎監管有機結合。這體現在：(1)圍繞經濟金融運行特征，設計健全金融風險監測指標和計算體系，為實時金融監管明確需要關注的重點內容。(2)利用前沿的科學技術(例如大數據技術)及時收集和管理重要的金融統計數據。(3)準確利用金融風險評估模型和方法評估金融機構個體風險、金融系統性風險，模擬金融風險傳染網絡。(4)利用有效的貨幣政策手段、宏觀審慎監管措施或多部門配合措施，及時切斷金融風險傳染鏈條、控制金融風險規模。此外，金融風險在很大程度上與融資項目質量相關，控制金融風險的難點在于地方政府穩增長措施下的項目在多大程度上造成金融系統風險，在明知項目有系統風險和必然失敗風險的情況下，如何建立防止此類項目上馬的機制。否則，現代中央制度將孤立而無效。

其二，建設現代金融救助制度。這體現在：(1)完善最后貸款人制度的貸款抵押、貸款利率、貸款期限、償還機制等貸款條件，有效甄別和篩選經營業績良好、償還能力較強、臨時發生流動性風險的優質商業銀行和經營業績差、不具有長久償還能力的劣質商業銀行，實現對優質商業銀行的支持。(2)在有效控制系統性金融風險的前提下，完善相機的金融救助機制，果斷切除或接管或兼并經營持續不善的商業銀行，弱化商業銀行救助預期、消除救助依賴和道德風險。(3)建立嚴格可行的責任機制，將金融風險和損失公平地分擔到相關責任主體。

當然，決定現代中央銀行制度是否有效的內部因素是中央銀行體系內部從上而下的潛移默化的法治理念、切實的履職能力和人事制度，決定現代中央銀行制度是否有效的外部因素則是地方政府行為偏好及其區域經濟穩增長與金融系統防風險之間的平衡。新時代背景下，中央提出并強調建設現代中央銀行制度，不僅提出了問題，而且明確了解決問題的方向和基本思路。隨著市場經濟制度的不斷完善，隨著國家治理體系的治理能力現代化的推進，一個更為完善的服務于中國特色社會主義市場經濟的現代中央銀行制度也必將盡快建立起來。

責任編輯：王超