我國金融市場不斷深化，地方金融業態日益豐富，風險也逐步凸顯，強化地方金融風險防范和金融監管職能成為重要的政策任務，地方金融監管體系改革也在不斷深化。但是，完善地方金融監管體系仍面臨著中央、地方金融監管的權力分配與統籌，以及支持地方發展與強化地方監管的目標沖突等難題。未來還需強化法律制度建設、理清中央與地方監管職責、統籌發展與監管雙重職能、強化地方監管機構協調，完善地方監管組織體系，多措并舉提升監管水平。

一、地方金融監管體系的演進

1. 地方金融監管與區域性風險管控

隨著地方經濟高速發展，實體經濟需要更多金融機構提供多元化的金融服務，中小金融機構應運而生并蓬勃發展。但是，地方中小金融機構的運作規范和風險管理日益成為顯性的政策議題，尤其是在經濟下行壓力逐步加大的過程中，地方金融機構的風險不斷暴露，成為區域金融穩定的重要威脅。

數量龐雜、地域分散、業務多元、風控薄弱的地方金融機構對于中央集權的金融監管體制造成了顯著的監管難題，金融風險攻堅戰亟待地方金融管理當局能夠憑借地方行政資源、信息優勢和政策便利，將煩瑣復雜的地方金融風險按照行政地域劃分為區域性、專業化、小規模的金融風險進行監管和處置。

2. 地方金融監管的四個階段

地方金融監管的職權隨著地方經濟發展、金融體系深化和地方金融業務拓展而不斷擴大。

首先是單點處置權力。1996年中央授權地方政府對農村合作基金會的債務風險進行處置，我國開始了地方金融風險處置及監管的實踐。

其次是多點監管權力。伴隨著金融創新深化以及地方金融與經濟融合程度不斷提升，地方金融風險處置及監管權力逐漸擴大。2004年，省級地方政府獲得監管農村信用社的權利；2006年，地方政府被明確具有處置地方金融風險的責任；2009年，地方政府成為監管融資性擔保機構的主體。

再次是由點到面的處置權力。2011年“十二五”規劃綱要提出要完善地方政府金融管理體制，并首次明確“中小金融機構的風險處置責任”歸地方政府所有，2012年第四次全國金融工作會議再次對此進行強調。

最后是地方在中央統籌下的監管權力強化。雖然2017年前地方金融監管權力獲得重大的進展，但是地方政府仍沒有法定意義上的金融監管事權。2017年第五次全國金融工作會議要求地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，下放適合屬地管理的監管事權，并強化屬地風險處置責任。

3. 地方金融監管機構的建設進展

第五次金融工作會議要求地方政府強化屬地風險處置責任，在中央統一規劃下強化地方金融監管功能，其后中央政府明確了地方政府的監管事權（即“7+4類”）：對于小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等七類機構的監管，由中央監管部門制定規則，地方金融監管部門具體實施；對于投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所等四類機構的監管則由地方金融監管機構全面負責。這是中央政府首次給予地方政府金融監管事權，同時初步確定了地方金融監管的職能、責任和權力范疇。值得注意的是，P2P網絡借貸平臺的監管不屬于地方金融監管機構，而屬于銀保監會。

在第五次全國金融工作會議后，為完善現代化金融監管體系，夯實地方政府金融監管事權，截至2019年3月底，全國除西藏自治區外的省、市和自治區均先后成立了地方金融監督管理局。廣東、福建、四川等地市級地方金融監督管理局也已成立。值得注意的是，絕大部分省級金融監督管理局為省級政府的直屬機構，只有上海地方金融監督管理局是上海市政府組成部門。

二、金融監管體系建設面臨的現實難題

1. 中央金融監管與地方金融監管的權力分配

按照中央對地方金融監管的定位，金融監管的事權屬于中央，風險處置責任屬于地方。對中央政府而言，下放部分金融監管權力，能夠降低中央政府監管成本，提高監管效率。但是，這種效率的提升需要以地方金融監管權責明晰界定作為基礎。地方的監管權力來自于國務院部門規章、地方政府規章和地方政府規范性文件，但是在現有金融監管基本法律體系下，中央機構享有全部的監管權力，包括讓渡給地方的部分監管權，而地方政府依照法律僅僅承擔組織、協調、監督與取締有關的工作。

為了明確地方金融監管的定位，需要對中央與地方的監管權力進行進一步的規范。一是立法依據。對于很多具體的監管權力歸屬，缺乏專門的立法以及相關法律規范，權力歸屬大多依靠中央與地方的協商甚至博弈。二是執行邏輯。金融監管的事權仍歸屬于中央，那么對于中央監管機構的規章政策，地方金融監管是執行“法無禁止即可為”的政策邏輯還是“法無授權不可為”的政策邏輯。三是責任劃分。風險處置責任屬于地方，那么一旦出現金融風險，中央政府是否應該承擔救助責任，以及應該承擔多少救助責任，目前來看仍然缺乏完善的法律法規和處置經驗。

2. 支持地方發展與強化地方監管的目標沖突

在地方機構改革和設置的實踐中，所有省級政府在成立省級地方金融監督管理機構的同時，仍加掛地方金融工作辦公室或金融工作局的牌子。這使得地方金融監管局實質上同時承擔了金融服務支持地方經濟發展的責任，在地市級的機構改革和設置中大部分是“兩塊牌子、一套人馬”。本次設立的地方金融監管局，本意是要凸顯地方政府在特定金融領域的風險監管權力和處置責任，與原有的有經濟發展促進功能的金融辦公室形成補充，地方政府同時承擔了金融監管功能和金融發展功能。

但是，對地方而言，金融發展及其對經濟增長的促進作用是一個易于衡量的指標，而地方監管的是否有效則是一個難以衡量的成績。這種互補性的雙目標體系能否取得成功的核心是兩個目標的有效平衡及兩個目標是否具有匹配性的政策工具。根據丁伯根法則，每個目標至少需要一個政策?！皢我荒繕恕斌w系在向“雙目標”體系轉換中，關鍵是要形成一個“雙目標”和“多工具”相匹配的政策框架。對地方經濟促進的路徑依賴以及與地方政府的內在關聯，加上政策工具的不足，可能使得地方金融當局的監管職能偏弱。

3. 系統性風險的應對承接和區域性風險處置的主導責任鏈接

本輪金融監管體系改革最重大的舉措是明確了國務院金融穩定發展委員會的政策協調功能及其在系統性風險應對中的法定主體責任，一個重要的組織架構改革是金融穩定委員會辦公室設置于人民銀行。為了強化系統性風險應對和政策協調功能，人民銀行要求設立相應的省級金融穩定發展委員會辦公室，作為金穩會辦公室職能的延伸。地方系統性金融風險應對的機構核心就是金融穩定發展委員會省級辦公室。對應的，地方金融監管機構職能是處置地方金融風險，重點防范區域性金融風險，主要是“7+4類”的監管。

但是，系統性風險和區域性風險有時難以明確區分，尤其是金融體系內在關聯性的強化使得這種區別的現實意義在弱化。比如，小額貸款、融資租賃、保理等的資金來源可能是銀行，接踵而來的監管體制問題是地方金融監管是否也承擔著部分系統性金融風險的應對責任，特別是部分承接中央政府、金穩會、人民銀行等的系統性風險應對責任？同時，金融穩定發展委員會省級辦公室是否具有對地方金融體系、地方政府尤其是地方金融監管機構的監管指導職能？這兩個問題的回答關系到系統性風險應對承接和地方金融風險處置的責任區分和制度安排，這是地方金融監管與中央金融監管統籌的第一個難題。

地方金融監管與中央金融監管統籌的第二個難題是地方金融監管機構與中央金融監管派出機構的關系。金融風險防控需要中央與地方的協調，中央政府要求建立省級協調議事機制，由金融監管局負責統籌屬地金融監管職責。相較于中央層面建立的完善協調機制，地方金融監管的協調機制還在探索之中，對于它的職責權限、機構設立和運轉方式等問題還沒有清晰的規范，目前還主要依靠地方行政力量來完成。地方金融監管機構的協調功能是否能夠有效發揮，仍然是需要觀察的。

4. 本區域監管與跨區域監管問題

地方金融監管的權力基本被限制在本區域之內，但是電子信息技術發展導致信息、資本和風險布局發生重大的變化，給地方金融監管帶來更多的挑戰。在本輪的職能安排中，P2P監管職能明確劃給了銀保監會，即中央金融監管機構的責任，這大大緩釋地方金融監管機構職能本地化和風險跨區域化的錯配。

但是，目前“7+4類”的業務中也有多項業務不同程度涉及到跨區域、跨機構和跨市場等問題，跨區域風險的處置任重道遠。比如，部分地方金融監管機構出于專業知識、甄別能力等相對不足，可能無法甄別風險是否屬于跨區域風險，對跨界風險相對“無知”；“家丑不可外揚”的傳統思維使得部分地方政府可能會“無視”部分跨區域的金融風險問題，難以及時有效知會其他地方政府相關風險。部分地方政府甚至可能基于地方保護主義，“忽視”其他地方監管機構的政策或建議。

5. 監管責任加大與監管能力偏弱

金融創新發展與金融監管強化的博弈是金融監管領域的永恒矛盾，大部分監管當局存在監管能力偏弱、監管資源不足等難題。金融行業的關聯性和復雜性日益提升，尤其是互聯網技術廣泛應用使得金融監管需要具備“金融+科技”的雙重能力。目前我國部分地區的金融監管當局還難以全面掌握相關金融業務及其監管要求，在監管方式上更多地停留在實地盤查、企業財務數據分析等傳統方式，缺乏跨部門、跨行業的信息集成，難以適應互聯網時代對地方金融監管提出的新要求。

金融監管跟不上金融創新的矛盾，究其原因在于缺乏合理的組織結構安排和高素質的綜合型人才。地方金融監管體制安排具有支持地方經濟發展的路徑依賴性，省級金融監管當局大多有10個左右處室編制，但是只有2-3個處室從事金融監管職能，且大多呈現人員不足狀態。同時，地方金融監管人才引進、培訓和使用等機制還在建設之中，整體呈現專業能力相對不足，尤其是技術能力較弱。

三、完善地方金融監管體系的建議

1. 以法律形式明確地方與中央監管權力分配

我國目前地方監管權力主要來自于國務院指定的規范性文件和地方性法規、規章，按照我國現行法律體系，這一權力來源只能是國家法律或者全國人民代表大會及其常務委員會決定授權國務院制定的行政法規，地方金融監管當局的權力來源缺乏法律支撐。為了解決這一問題，應該加快立法步伐，正式以法律的形式確認中央與地方在金融監管上的職責分工，使得地方金融監管做到“有法可依”“有法必依”，強化地方金融監管當局執法的法律支撐和責任意識。

2. 構建支持地方經濟與強化金融監管相統籌的政策體系

地方經濟的快速發展是地方政府的訴求，而區域性金融風險和系統性金融風險防控是中央政府的全局性考慮。為了從根本上解決經濟發展支持和金融監管強化的兩難問題，最重要的是調整地方發展政策框架，在考核指標中弱化經濟增長目標，而加強金融監管、防范風險的相關內容，使得地方政府與中央政府的行為取向趨于一致。同時，應進一步強化地方在金融監管和金融穩定治理的各項能力，更好地兼顧經濟發展與金融穩定。

3. 強化地方監管機構與中央派出機構的協調

目前地方監管機構尚未與中央派出機構之間存在明顯沖突，但隨著地方監管機構的發展與成熟，雙方之間的權責可能引發分歧。為了解決這一問題，首先，應當制定一套合理的法律法規劃分雙方的監管權利與責任；其次，需進一步明確新興金融業務的監管責任，比如地方金融監管當局除了“7+4類”之外是否需要承擔其他新興金融業務的監管職責；再次，中央監管當局及其派出機構應注重提升地方金融監管機構的“軟實力”，發展適應區域性金融風險應對的政策工具，解決制度建設和政策工具短板；最后，需要重點關注交叉性業務的監管協調，中央監管部門及其派出機構監管范疇內的機構或業務如果與“7+4”業務發生交叉，可能需要中央和地方監管機構共同防范金融風險。

4. 加強地方監管機構之間的溝通

為防范跨區域金融風險，進一步完善地方金融監管體系，地方金融監管當局之間應當積極溝通，有效合作，形成合力。不同地方金融監管當局之間，應當實施同一套監管細則，杜絕監管套利，形成全國一盤棋。對于跨區域的金融風險，要打破區域壁壘和信息壁壘，讓違法違規行為在第一時間被識別，提高跨區域金融風險的聯動防控能力。

5. 改革組織體系，注重人才培養，強化監管能力建設

改變地方金融監管當局“增長支持型”組織架構，應深化組織體系結構調整，強化金融監管的組織安排，強化金融監管能力建設，形成經濟增長與金融監管相統籌、日益強化金融監管職能的組織架構安排，逐步構建“監管驅動型”組織體系。與此同時，中央監管機構應強化對地方金融監管機構的政策指導、業務指引和人員培訓等支持力度，地方監管當局應強化自身經濟、金融、技術、監管等領域的學習、研究、實踐，提升自身監管水平和能力。

層出不窮的金融創新是對監管機構履行其職能的重要挑戰，僅金融領域的人才已經遠遠不夠。培養金融監管專業人才，建立人才引進和培養的長效機制，保證專業人員業務培訓和考核獎懲落實到位，是保證地方金融監管理論和實踐快速發展的必由之路。地方政府應當與時俱進，可考慮全國性招聘、引進一大批高素質、跨學科的綜合性人才，建設一個能自我學習、自我提升和適應變化、金融與技術“雙驅動”的地方金融監管人才體系。

責任編輯：Rachel