導讀

　　沒有政策性和經營性業務比例要求，而且這也是一個扯不清和劃分不清的問題。到底是“三七開”、“四六開”還是“五五開”，怎么來劃分？如何操作？或者在什么時點和階段要保持這樣一個比例，其實是很難做到的事情。

　　成立23年來，給人印象一直頗為神秘的政策性銀行終于迎來監管辦法。

　　8月28日，銀監會就《中國進出口銀行監督管理辦法》和《中國農業發展銀行監督管理辦法》向社會公開征求意見。

　　為此，21世紀經濟報道記者（以下簡稱21世紀）特意專訪了銀監會國有重點金融機構監事會主席于學軍。他認為，政策性銀行的改革方案和章程已經出臺，制定監管辦法的基本條件已經具備。不過，他也坦言，對政策性銀行的政策性業務和經營性業務的劃分卻始終存在明顯的分歧。

　　于學軍表示，由于風險補償未能完全覆蓋，政策性銀行的經營性業務很多也是為了配合政策性業務，并彌補政策性業務的收益不足問題。

　　國有重點金融機構監事會系代表國家（即出資人）對政策性銀行等國有金融機構的資產質量及保值增值狀況實施監督的機構。因此，國有重點金融機構監事會對進出口銀行和農發行直接派駐，履行監督檢查之責。

　　監管“補短板”辦法將進一步完善

　　《21世紀》：銀監會正在制定的兩家政策性銀行監管辦法正向社會公開征求意見，這是23年來，首次有關政策性銀行的監管政策出臺，能否介紹下這兩個政策制定的背景？

　　于學軍：這確實是政策性銀行監管的一個短板。多年來，無論是政策性銀行的監管者還是銀行本身，都在呼吁相關政策的出臺，這相當于“做工程的，沒有一個尺子度量”一樣。

　　以前主要按照商業銀行的監管辦法來套用，不過有的東西適用，有的不適用，因為政策性銀行和商業銀行差別還是很明顯，這不僅體現在業務結構的不同，而且在管理體制機制上也有明顯區別。政策性銀行一般是100%的國有，其首要任務是執行國家政策的要求和任務，所以，它在管理體制和運行機制上明顯與國有銀行以及其他股份制銀行等存在本質上的差異。出臺專門的監管辦法，就是因為過去缺少這類相關的規定。多少年來，我們曾經試圖制定過這樣的監管辦法，但因為時機不成熟，最終成了“半拉子”工程。

　　這次政策的出臺，背景是2015年初，國務院批復了關于這三家政策性銀行（包括國開行，國開行現定性為開發性金融機構）的改革方案。這個改革方案是在經過長時間實踐的基礎上、反復研究探索的結果，它明確了政策性銀行在金融體系中的定位、未來的方向、業務模式和激勵約束機制等。經過多方面、相關部門的反復協調，大家達成一致意見。方案和章程中，我個人認為最重要的有三方面內容：一是法人治理，由過去的行長負責制明確提出法人治理結構的要求，建立董事會和高管層，并保留監事會的外派體制；二是激勵約束，主要就是資本約束，建立資本補充機制，納入資本監管體系當中；三是關于政策性銀行的業務和市場定位，明確劃分為自營性業務和政策性業務，并相互依托、補充。

　　既然改革方案已塵埃落定，政策性銀行就應該有個章程。由人民銀行牽頭，相關部門參與研究，經過反復討論、修改，最后確定了三家銀行的章程。在改革方案和章程均已出臺的情況下，起草一部政策性銀行監管辦法的條件也就水到渠成了。監管征求意見稿遵循了改革方案的精神和章程治理的框架，我覺得還是比較完善和成熟的。下一步，對于一些合理的意見也會積極吸收采納，相信經過篩選、提煉，在原有基礎上會進一步完善。

　　《21世紀》：政策性銀行監事會按照《國有重點金融機構監事會暫行條例》等有關法律法規進行設置和管理，由國務院派出。9月15日，銀監會最新發布的《國家開發銀行監督管理辦法》征求意見稿中也有這樣的表述。意味著，開發行金融機構的監事會也將由內設改為外派。這種外派的監事會和內設的相比有何不同？

　　于學軍：監事會是代表出資人，對董事會、高管層的履職情況履行監督責任。在政策性銀行等設置外派監事會，是因為100%的國有股權，所以國家要派出監事會代表出資人履行監督職責。為什么工農中建交五大國有銀行都轉為內部設置的監事會？那是因為經過商業化和股份制改造后，它們都改制為上市公司，所以從股份制公司的治理要求出發，就應該建立內部的監事會，代表股東——尤其是小股東履行治理職責。監事會外派體制，相比來說監督的力度更大，因為外派監事會的工作是獨立的，需直接向銀監會等相關職能部門報告工作，監督的有效性更明確、明顯。內設的監事會，報告的路線是董事會，尤其是在國有控股、政府直接管理的情況下，往往難以保持它的獨立性。

　　政策性與自營性業務比例無要求 風險補償未全覆蓋

　　《21世紀》：銀監會要求兩家銀行堅持以政策性業務為主體。不過除了政策性業務，新規仍允許兩家銀行開展經營性業務。至于經營性業務的占比和范圍是否有可能進一步明確？

　　于學軍：首先比例的要求是沒有的，而且這也是一個扯不清和劃分不清的問題。到底是“三七開”、“四六開”還是“五五開”，怎么來劃分？如何操作？或者在什么時點和階段要保持這樣一個比例，其實是很難做到的事情。但總體來說，政策部門主要是鼓勵做政策性業務，經營性業務或者叫自營性業務，也是為了配合政策性業務，用以彌補政策性業務收益的不足。因為，政策性業務本身不賺錢，或者保本微利，規模越大越難以為繼，它需要用做自營性業務的收益來維持政策性業務的發展。

　　對于什么是政策性業務，什么是自營性業務，至今不同的人有不同的看法，從政策性銀行成立到現在就始終伴隨著爭論。在政策性銀行內部，每家銀行都自己掌握了一定的標準。比如，進出口銀行相對明確的政策性業務有“兩優”貸款、“三檔優惠利率”貸款，農發行則有糧棉油收儲貸款等。

　　《21世紀》：很多政策性業務是為了服務國家戰略，可能無法實現商業可持續，這也是很多商業銀行不愿意介入的原因。對于政策性業務的風險補償機制如何考核標準，下一步是否有可能明確，有何建議？

　　于學軍：在做政策性業務的時候，有些實際上是有風險補償的。比如，農發行的糧食收儲貸款，給中儲糧公司按照基準利率放貸，所付利息全部由財政部補貼，這就是一種風險補償機制。又如，這兩年農發行和國開行開辦的重點建設基金，開始的收益率只有1.2%，這個業務對銀行來說是虧損的，也是由財政貼息補到基準利率。當然，也還有部分政策性業務是沒有風險補償的，比如進出口銀行做的“兩優”和“三擋優惠利率”貸款業務，風險補償并未做到完全覆蓋，這就要靠進出口銀行做其他自營性業務的收益來彌補。

　　資金來源仍是難題 未來需關注地方中長期貸款風險

　　《21世紀》：在資金來源方面，政策性銀行主要是發債，不過今年上半年以來，債券市場波動較大，為了應對這樣的風險，政策性銀行是否有可能探索多渠道的資金籌集方式？

　　于學軍：這的確是個難題，政策性銀行也想多一些渠道來籌資，但是實際上還是很難解決。這些年，政策性銀行吸收的存款都大幅度增長，但相對巨大的投放來說，還是只能起到補充作用。政策性銀行的主要籌資渠道就是發債，這對它來說，的確是一個約束?，F在財政存款進行招標，政策性銀行也可以參與競爭，而且有一定優勢，國開行、農發行的存款，大部分都是各級政府的財政或者融資平臺的存款。

　　《21世紀》：征求意見稿中還明確，要建立政策性銀行的“資本約束機制”，2015年央行和財政部分別對兩家政策性銀行進行注資，為何會有不同的注資路徑？

　　于學軍：國開行和進出口銀行，它們做的業務很大一部分是外幣業務，因為貸款客戶中很多央企要到海外投資，它們需要外匯資金，所以自然用外匯儲備補充資本金，這也是資金的一個來源。而農發行基本上不做外幣業務，業務主要立足于國內，聚焦“三農”，所以就注資人民幣。

　　《21世紀》：近幾年穩增長的壓力較大，而政策性銀行扮演了較為重要的角色，資產規?？焖贁U張，在授信業務中的風險管理方面，有哪些需要特別注意的？

　　于學軍：有這樣一個經驗，什么時候信貸大幅度膨脹的時候，它就孕育著風險。如果這個階段政策性銀行某類業務增長很快，未來這類業務出風險的概率也就高一些。我個人認為，未來需要關注的領域，主要是形成地方政府性債務的中長期貸款，有可能產生系統性問題。當然，對實體企業貸款，因其承債能力沒有政府強大，所以在一定的階段，有可能更容易發生單體性風險。

　　《21世紀》：財政部、監管部門對政策性金融機構本身有什么考核標準？

　　于學軍：經營考核不是監管部門的事情，也不是監事會的事情，主要應是財政部的工作。各國有政策性金融機構對此極為重視，每年都在積極努力，想辦法完成好各項考核指標。

責任編輯：韓希宇