曾 剛（上海金融與發展實驗室主任）

王 偉（中國社科院研究生院博士研究生）

2020年5月，國務院金融穩定發展委員會宣布擬發布11項重大金融改革措施，其中就包括《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》。2020年7月國務院常務會議提出，著眼增強金融服務中小微企業能力，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金。此后廣東、山西、浙江、遼寧等地陸續開始發行專項債用于補充中小銀行資本。專項債的發行體現了地方監管層對多渠道補充中小銀行資本作出的探索，也有助于推動中小銀行聚焦小微民營企業服務，提升服務實體經濟能力。根據相關統計，截止到2021年9月末，中小銀行專項債最終發行2064億，略高于2000億的計劃額度，今年8、9月份發行速度較快，9月發行額達到912億元。河南、遼寧、內蒙古、山西省發行額較大，均在150億以上。

多層次資本充足率監管框架

資本充足是商業銀行經營的底線，也是監管機構開展銀行業審慎監管的核心。銀保監會《商業銀行資本管理辦法（試行）》（以下簡稱《新資本管理辦法》）對資本充足率監管要求分為最低資本要求、儲備資本要求、逆周期資本要求、系統重要性銀行附加資本等不同層次。在最低資本要求中，又包括核心一級資本、其他一級資本和二級資本等三種類型。根據現行《新資本管理辦法》，商業銀行需要達到的核心一級資本充足率、一級資本充足率及資本充足率分別為7.5%、8.5%及10.5%，國內系統重要性銀行的資本要求則分別為8.5%、9.5%及11.5%。

在現有多層次監管資本要求下，不同類型的資本補充工具對應著不同層次的監管達標需要。具體而言，二級資本工具只能用于二級資本的補充，無法滿足一級資本達標的需要；其他一級資本工具（如永續債、優先股）可用于滿足一級資本充足率要求，但無助于降低核心資本充足率達標的壓力；核心一級資本滿足各種層次的監管標準，但用它來滿足原本由其他一級資本或二級資本就可以達標的監管要求，代價較高。所以，對銀行而言，應根據各類資本工具的特征，建立多層次的資本補充機制，進行多元化的資本工具創新，根據監管合規和業務發展的需要，選擇不同類型的資本補充工具，在實現銀行可持續發展的同時，提高資本管理的效率。

綜合來說，目前銀行補充資本金的方式主要分為以下幾種：一是通過利潤留存來補充資本金是最原始方式；二是股票融資：通過IPO、增發、配股等方式直接發行普通股，或者發行可轉債經歷轉股期后，可充當核心資本。發行優先股則可以補充其他一級資本；三是自2020年以來，多個地區通過地方政府專項債的發行為銀行注入資本金；四是債券融資，通過發行永續債或二級資本債，分別補充其他一級資本和二級資本。

中小銀行資本補充現狀與問題

從中國銀保監會公布的數據看，目前中小銀行的資本充足率總體還有待進一步改善。2021年二季度末，大型商業銀行、股份制銀行、城商行、農商行資本充足率分別為16.2%，13.5%，12.7%，12.1%，以中小銀行為主的城商行和農商行的資本充足率要低于中大型銀行。根據人民銀行《金融穩定報告》披露的數據，2021年二季度末，銀行業共有高風險機構422家，其中主要是農村中小金融機構（農合機構271家，村鎮銀行122家）。中小銀行資本充足率困境主要來源于以下原因：

首先，經營環境承壓，制約內源資本積累能力。在經濟處于下行周期、利差收窄的大背景下，中小銀行盈利情況普遍不容樂觀，影響了銀行補充資本的能力。2021年二季度，城商行和農商行凈息差分別同比下降了11BP和24BP，下降幅度顯著高于大型銀行和股份制銀行。中小銀行凈息差的下降，一方面來自于當前降低實體經濟融資成本以及中小企業的利息、本金延期的大背景下，銀行資產收益率下行壓力增大；另一方面，也是由于大型銀行客戶下沉，導致中小銀行原有市場競爭加劇。從長期來看，利潤留成所形成的內源資本補充是銀行資本最具可持續性的來源，但在經營挑戰加大，盈利能力下降的背景下，中小銀行內源資本積累能力持續削弱。

其次，監管強化加大中小銀行資本補充壓力。一方面，2021年以來，監管部門持續防范化解金融風險，資管新規、金融資產分類規則日趨嚴格，嚴監管下中小銀行面臨資產風險權重上升、表外業務回表的壓力，這又進一步加速了銀行的資本消耗。另一方面，中小銀行公司治理監管制度日益完善，股東門檻有所提高，原有不合格股東（因股東資質不合格或資金來源不合規等等）的股權面臨清退，中小銀行通過引入外部投資者來增資擴股、補充核心資本的渠道并不通暢。

第三，中小銀行市場化融資渠道不通暢。金融市場是銀行外源資本補充的重要來源，核心一級資本方面，公開上市是除內源融資和定向增資以外最為常見的方式；非核心一級資本方面，永續債和優先股是近年來使用較多的工具；二級資本方面，二級資本債券則是最為重要的補充渠道。就以上幾種金融市場工具來看，中小銀行作為一個整體，仍面臨諸多的約束。公開上市方面，盡管近期以來，中小銀行上市已經重啟，但能夠上市的銀行數量仍舊有限，相對于數千家的中小銀行群體來說，并不能成為多數機構的融資來源；與公開上市相類似，永續債和優先股同樣有著較高的發行門檻，難以普及到絕大多數機構；而在二級資本債券方面，受特定風險事件的影響，中小銀行二級資本債信用溢價上升較為明顯，市場接受度在最近兩年顯著下降。

中小銀行資本補充的展望與建議

在資本補充壓力增大，資本補充能力受限的背景下，進一步強化對中小銀行資本補充的政策支持，來提升中小銀行服務支持實體經濟的能力以及化解部分機構存量風險，有其現實意義。通過政府專項債來增強部分中小銀行資本厚度，完善其資本結構和質量，便是其中一項重要的創新。

地方政府發行專項債注資主要采取間接入股、認購轉股協議存款兩種方式。采用間接入股注資的省份共有6個，采用認購轉股協議存款注資的省份共有15個，其中黑龍江是唯一一個采用兩種方式注資的省份。一種是間接入股模式，即通過國有金融控股平臺將專項債募集資金通過增資擴股形式注資給中小銀行，該模式可以補充核心一級資本，對銀行的可持續發展能力有較大幫助，目前廣東、山西、浙江、遼寧等地均通過省級金控集團間接入股各類用款銀行。認購轉股協議存款則是購買中小銀行發行的具備協議存款特征的新型資本工具，包括可轉債、可轉股協議存款、二級資本債等，這種模式可以補充其他一級資本或者二級資本，主要償債來源為用款銀行的貸款利息、手續費、傭金等，一般而言對專項債的本息償還的覆蓋程度較好，其中可轉債和可轉股協議存款如果順利轉股還可變為核心一級資本，進一步優化資本結構。

專項債補充銀行資本是多元化資本補充的新思路，但也需要關注其存在的潛在風險。首先，入股模式對金控集團的經營運作水平提出高要求，同時原有的銀行獨立營運決策平衡可能會被打破，對銀行的實際影響存在不確定性。此外，由于償債資金來源上以股利分紅以及股權轉讓所得為主，專項債的本息償還保障度不足。而轉股協議存款補充銀行資本模式盡管償債確定性較高，但對于銀行而言，本質上增加了銀行負債，相較于其他資本補充工具，除了要付息，還要償還本金，融資成本并不低。同時，地方股權交易市場還不夠成熟，轉股在定價過程中、股權退出交易時均可能受到影響。

需要指出的是，為避免道德風險，運用地方專項債補充中小銀行資本，是對部分難以通過自身能力和市場化渠道實現資本補充的機構的特定政策，并不適用于絕大多數的中小銀行。因此，要想從根本上改善中小銀行群體的資本困境，還需從提高中小銀行資本管理效率以及優化中小銀行資本補充的市場環境入手，奠定中小銀行長期可持續發展的基礎。

在提升資本管理效率方面。中小銀行首先應轉變經營理念，從“規?！敝辽限D向“質量”優先，逐步構建資本集約式的經營管理機制。包括以市場機制調節銀行內各經營機構的資本余缺，實現資本效益最大化的制度安排；完善定價管理機制，引導經營機構從提供資本回報率的角度合理開展產品定價和客戶綜合定價，有效實施客戶分層；完善以RAROC（風險調整資產收益）為核心的考評體系，合理配置經營資源，促進重點業務結構的持續優化。其次應處理好資本充足性和成本的平衡。要清楚通過可轉債、協議存款等方式獲得一級資本只能在一定程度上緩解資本短缺，且其資本成本顯著高于內源性資本成本，所以商業銀行依然要強化內源性資本積累，優化銀行業務結構和收入結構，大力發展資本節約型業務，利用區域優勢走差異化發展道路。

優化中小銀行資本補充的市場環境則是政策層面需著力的重點。一是進一步降低金融市場工具的發行門檻（特別是規模類門檻），鼓勵符合條件的中小銀行通過公開上市、永續債以及二級資本債券來進行資本補充，這也可以引導中小銀行從關注規模向關注質量和效益轉變。二是擴大央行票據互換（CBS）操作的規模和范圍，進一步提高中小銀行永續債的流動性。此外，可以考慮將中小銀行發行的資本補充工具（如二級資本債）納入貨幣政策操作范圍（如可作為再貸款的合格抵押品），提升市場對中小銀行資本債的接受程度；三是在資本監管制度方面，可以考慮根據中小銀行的業務和風險特征，在審慎、合規的前提下，探索差異化的監管要求，適度放松其資本約束，緩解資本補充壓力，為中小銀行更好支持服務本地經濟創造更為良好的條件。

責任編輯：方杰