日前，中國人民銀行在官方網站發布通知，就《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。

現行《反洗錢法》于2006年10月31日通過，次年1月1日起正式實施。時隔十五年，《反洗錢法》迎來大修，有哪些重點問題值得關注？如何看待新規增強了反洗錢行政處罰的懲戒性？“受益所有人”指的是什么？圍繞上述問題，《金融時報》記者專訪了北京師范大學法學院暨刑事法律科學研究院教授、博士生導師，二十國集團反腐敗追逃追贓研究中心研究員賈濟東。

《金融時報》：本次《征求意見稿》修訂的主要內容有哪些？有哪些重點值得關注？

賈濟東：《征求意見稿》秉持“風險為本”的反洗錢和反恐融資監管理念，堅持維護國家安全與防范金融風險并重、遏制違法活動與查處犯罪活動并重，針對反洗錢實踐中的諸多突出問題，結合金融行動特別工作組（FATF）發布的《打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資的國際標準：FATF建議》，對現行《反洗錢法》進行了大刀闊斧的修改和完善，使反洗錢的合規性和有效性大幅度提高，契合了國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。

我認為，本次《征求意見稿》最主要特點包括以下四個方面。

一是突出了總體國家安全觀。將反洗錢范圍擴大到反恐怖主義融資領域，預防和遏制恐怖主義融資成為本法的立法目的之一，有利于維護國家安全。

二是突出了中國人民銀行的主體地位。將“洗錢犯罪及相關犯罪”修改為“相關違法犯罪活動”，強化了對洗錢違法活動的預防和遏制，也就是說，國務院反洗錢行政主管部門——中國人民銀行的作用更加凸顯。人民銀行以前的反洗錢工作主要是配合公安機關打擊洗錢犯罪，具有明顯的從屬性?！墩髑笠庖姼濉穼ⅰ斑`法”與“犯罪”并列規定，照應了人民銀行預防、調查和懲治洗錢違法行為的職責，使人民銀行在反洗錢工作中由配角升格為主角，強化了人民銀行在反洗錢一線的工作職能，有利于維護金融秩序，防范和化解金融風險。

三是體現了國家治理體系和治理能力現代化的要求。隨著反洗錢工作形勢的不斷變化，反洗錢監管由“規則為本”轉向“風險為本”，反洗錢的義務內容由反洗錢擴展到反恐怖主義融資、防擴散融資，反洗錢的義務主體由金融機構和特定非金融機構拓展至其他單位和個人。在這種形勢下修訂完善《反洗錢法》，有利于推動反洗錢工作有效實施，充分發揮反洗錢在國家治理中的作用。

四是回應了國際反洗錢組織的期待。2018年，金融行動特別工作組聯合國際貨幣基金組織對我國反洗錢工作開展了長達一年的評估，提出了諸多改進建議?！墩髑笠庖姼濉穮⒖挤聪村X國際標準對相關內容進行了修改和補充，完善了我國反洗錢工作制度，解決了反洗錢工作的合規性問題，提高了監管執法的有效性，有助于推進我國金融業雙向開放、深度參與全球治理、應對重大國際金融風險。

《金融時報》記者：較現行《反洗錢法》，《征求意見稿》增強了反洗錢行政處罰的懲戒性。對此，您如何評價？

賈濟東：我國現行《反洗錢法》第32條規定，金融機構違反反洗錢義務情節嚴重的，處20萬元以上50萬元以下罰款；致使洗錢后果發生的，處50萬元以上500萬元以下罰款。例如，吉林億聯銀行因存在未準確、完整、及時報送個人信用信息，未按規定處理異議，未按規定報送大額交易報告或可疑交易報告，為客戶開立匿名、假名賬戶等違法行為，被央行處以164.4萬元罰款。而在國外，類似違規行為動輒被處罰上億美元的罰款。例如，2016年美國紐約州金融服務局對某中資銀行紐約分行處以2.15億美元罰款，僅針對內部控制、獨立審計、合規官及反洗錢培訓等支柱性義務的欠缺，而非針對具體的實質性違法行為；2017年，英國金融行為監管局對德意志銀行罰款1.63億美元，處罰范圍包括風險管理體系存在缺陷、合規和內審資源不足、組織架構存在缺陷等?？梢?，我國現行相關法律的規定不僅處罰形式過于單一，而且處罰力度太小，對違法的個人和機構難以起到足夠的警示作用。

《征求意見稿》明確了反洗錢的處罰規則，增強了反洗錢行政處罰的懲戒性，調整了法律責任中關于違法行為的罰款幅度，提高了違法責任與處罰的匹配程度；將“未按照規定建立健全內控制度和風險管理政策”和“未按照規定執行反洗錢特別預防措施”等違法行為納入處罰范圍；完善了反洗錢處罰類型，增加警告處罰；增加對其他單位和個人違法行為的法律責任。例如，對情節嚴重或逾期未改正的情形增加了警告處分，并將罰款范圍調整為二十萬元以上二百萬元以下；將“致使犯罪所得及其收益通過本機構得以掩飾、隱瞞的，或者致使恐怖主義融資后果發生的”處罰調整為二百萬元以上一千萬元以下或者掩飾、隱瞞金額的百分之五以上百分之十以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得，情節特別嚴重的還會被停業整頓或吊銷經營許可證。換言之，吉林億聯銀行的違法行為若依據新規論處，則會大幅度加大罰款力度，且有很大可能加入其他的行政處罰，如罰款下限為200萬元，增加警告處罰等。

《金融時報》記者：《征求意見稿》給出“受益所有人”定義，提出受益所有人身份信息識別要求，上述規定的意義是什么？

賈濟東：根據《征求意見稿》,受益所有人是指最終擁有或實際控制公司、企業等市場主體，或者享有市場主體最終收益的自然人。

受益所有人是在英美法系信托制度中的“受益人”概念基礎上發展起來的，是國際反洗錢和反恐怖融資、反逃稅、反腐敗領域的專門術語。受益所有人包括兩層含義：一是對企業實體、交易享有最終受益的自然人（強調實際收益）；二是對企業實體擁有最終控制權的自然人（強調實際控制）。非法活動往往借用公司、信托等法律安排，掩藏最終受益自然人或最終控制自然人，從而達到洗錢、逃稅或者腐敗活動等違法犯罪目的。當前，受益所有人問題已經受到國際社會的高度關注。2009年9月，二十國集團（G20）匹茲堡峰會首次關注了受益所有人和信息透明度議題，隨后受益所有人逐漸成為歷年G20峰會的熱門議題。2012年2月，FATF發布修訂后的《四十項建議》，要求各國采取措施防止洗錢和恐怖融資對法人和法律安排的侵蝕，確保主管部門能及時獲取完整準確的受益所有人信息。

識別受益所有人對于提高市場透明度、改善營商環境、治理金融亂象、預防洗錢犯罪、打擊逃稅犯罪、追查貪腐犯罪等具有重要意義?！墩髑笠庖姼濉返?2條明確了受益所有人的概念，第17條規定了受益所有人集中登記和管理制度，即“公司、企業等市場主體應當通過市場監督管理部門有關信息系統報送受益所有人信息。反洗錢行政主管部門、市場監督管理部門依照相關法律、法規進行管理”。該規定有利于主管部門充分、準確、及時地獲取受益所有人信息，提高受益所有人識別的有效性，以增強市場透明度，是預防、調查和懲治違法犯罪活動的重要途徑和舉措，有助于完善金融監管，提振市場信心，完善國家治理體系，提升治理能力。

《金融時報》記者：本次《征求意見稿》公開向社會征求意見，為期1個月。您對新規有何建議？

賈濟東：《征求意見稿》進一步明確了反洗錢的概念和任務，強調了風險為本的反洗錢監管理念，完善了反洗錢義務主體的范圍和配合反洗錢工作的要求，擴大了反洗錢調查的主體和范圍，增加了受益所有人制度，完善了金融機構內部控制、客戶盡職調查等制度，增強了反洗錢行政處罰的懲戒性等。

我認為目前新規仍有完善的余地。

一是《征求意見稿》第61條對特定非金融機構的界定和列舉，未包括律師事務所、公證機構、珠寶交易商、公司服務提供商、文物和藝術品拍賣、影視機構。

二是《征求意見稿》第8條對單位和個人舉報洗錢活動進行了規定，但未建立激勵機制，不利于相關工作的推進。參考《反恐怖主義法》的相關規定，建議增加：“對舉報洗錢或協助、配合有關部門開展反洗錢工作的單位、個人，以及在反洗錢工作中作出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵?！钡鹊?。

三是《征求意見稿》里沒有提及建立反洗錢專業協會。協會的優勢可以加強自律管理，按照國際標準可以協助監管特定非金融機構。如此，監管可以將主要資源配置到金融行業。

四是建議加強資格考試，優化準入機制。目前，金融機構要系統學習，只能靠美國的資格考試，價格高且實用性低。同時，我國反洗錢咨詢主要由四大會計師事務所承接，對金融系統安全存在隱患。

五是建議對特定非行業監管權限做出原則性規定。目前，究竟由行業主管部門監管還是反洗錢主管部門監管，尚不明確。

責任編輯：王煊