近年來，在數字經濟浪潮中，平臺經濟發展與反壟斷規制問題備受關注。2021年我國政府工作報告和“十四五”規劃綱要均要求加強反壟斷，防止資本無序擴張，維護公平競爭市場環境。2021年3月召開的中央財經委員會會議專門對平臺經濟健康發展進行研究，強調充實反壟斷監管力量，增強監管權威性。

我國平臺經濟源于互聯網電商平臺，而非銀行支付伴隨著電商平臺發展而興起，在平臺經濟發展中發揮著重要作用。因此，研究非銀行支付服務市場壟斷問題，是推動和加強平臺經濟反壟斷規制的重要內容。本文回顧非銀行支付發展歷程，分析非銀行支付市場集中度過高的問題，并在此基礎上提出加強非銀行支付反壟斷問題的對策建議。

一、我國非銀行支付發展歷程與存在問題

非銀行支付最早誕生于美國，源于美國的獨立銷售組織制度。在我國語境下，非銀行支付往往被稱之為“第三方支付”。2003年，謝琳、盧建軍發表題為《電子商務中第三方電子支付平臺分析》，第一次提出“第三方電子支付”概念。在官方文件中，先后有“非金融機構支付”“非銀行支付”等提法，非銀行支付機構被簡稱為“支付機構”。目前，在中國人民銀行按季發布的《支付體系運行總體情況》，已被統一稱之為“非銀行支付”。

從發展歷程看，我國非銀行支付發展可以分為四個階段。

（一）萌芽起步階段（1998年—2002年）。1998年我國電子商務開始起步，被稱為中國“電子商務年”。1998年11月，首都電子商務工程正式啟動，首都電子商城（首信易支付的前身）被確定為網上交易與支付中介的示范平臺。1999年3月，首信易支付正式運行，這是我國最早的非銀行支付機構。非銀行支付發展源于電子商務，這一階段非銀行支付提供多種銀行卡在線交易的網上支付服務，主要是為了滿足電子商務發展需要。

（二）探索拓展階段（2003年—2009年）。2003年年10月，淘寶網推出支付寶在線交易服務。支付寶作為信用擔保，將買家資金暫留在支付平臺中，待交易完成時，由支付平臺向賣家轉賬。2004年12月，浙江支付寶網絡技術有限公司成立。隨著形勢發展需要，非銀行支付逐步滲透到全面綜合的電子支付和生活服務領域。這一階段，非銀行支付不僅履行支付交易處理的基本功能，也提供“信用擔?！钡男庞弥薪楣δ?，此外還衍生了融資、理財等功能。

（三）快速發展階段（2010年—2015年）。2010年6月，央行公布《非金融機構支付服務管理辦法》及實施細則，將非銀行支付業務界定為網絡支付、銀行卡收單、預付卡發行和受理及其他貨幣資金轉移服務。2011年5月，央行向支付寶、銀聯商務、財付通等27家支付機構頒發“支付業務許可證”。截至2020年底，央行共發放9批支付業務許可證，現存支付機構共242家。2015年12月，央行發布《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》，對網絡支付實施差異化監管。這一階段，非銀行支付市場增張迅速，支付方式和產品推陳出新，支付服務水平不斷提升，但也出現不少違規違法行為。

（四）規范監管階段（2016年至今）。2016年4月，央行等14部委聯合發布《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》；10月，國務院辦公廳公布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，整治支付市場亂象被列為重要內容。2017年，特別是11月份以來，央行和相關機構更是多個方面密集出臺文件，對非銀行支付服務市場進行綜合治理，部分支付機構業務許可證被吊銷。2021年1月，央行公布《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），擬提升對非銀行支付監管制度的法律層級?！稐l例》將非銀行支付機構業務類型分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種。

從計劃經濟時期憑票購買到當下的“刷臉支付”，從各種規格的紙質票據到遍布大街小巷的二維碼，從舶來品的信用卡到日新月異的移動支付，得益于我國較高的經濟增速、龐大的人口基數和寬松的政策環境，近年來我國支付市場發展飛快，非銀行支付在規模和場景上領先全球，有力地支持電子商務發展，促進數字經濟成長，也有效地提升用戶支付體驗。

二、非銀行支付市場競爭格局特點和弊端

從國際比較看，我國非銀行支付市場發展與眾不同。一是用戶群體廣泛，交易規模龐大。央行公布的數據顯示，2020年非銀行支付機構處理網絡支付業務共8272.97億筆，金額294.57萬億元，同比分別增長14.90%和17.88%，支付用戶超過10億。二是業務邊界模糊，跨界擴張趨勢加速。特別是大型支付機構，依托集團平臺，以支付為基礎和紐帶，進軍信貸、理財、保險及物流、交通、文娛、健康等領域，建立起覆蓋線上與線下、金融與非金融等生態體系。三是支付服務加快下沉，農村市場增長較快。近年來，非銀行支付在三四線城市的客戶增速遠高于一二線城市。與此同時，部分非銀行支付機構制定境外擴張計劃，布局境外支付市場。

從我國非銀行支付服務市場競爭格局看，突出的問題是，非銀行支付市場集中度過高，不正當競爭和濫用市場支配地位行為普遍存在。根據艾瑞咨詢發布的報告，2019年第四季度我國非銀行移動支付交易規模約為59.8萬億元，其中支付寶占比為55.1%，財付通占比為38.9%，兩者市場份額合計達94.0%。而易觀發布的數據顯示，2019年第四季度我國非銀行支付機構綜合支付業務的總體交易規模達66.4萬億元人民幣，其中支付寶、財付通的占比分別為48.8%、33.0%，兩者市場份額合計為81.8%。無論是根據艾瑞還是易觀發布的數據，在非銀行支付市場，支付寶和財付通已經形成雙寡頭壟斷的市場格局。

一般認為，常見的平臺壟斷行為主要有三種（李子文，2020）：第一種是價格歧視，如常見的“大數據殺熟”；第二種是限定（或指定）交易行為，如電商平臺“二選一”；第三種是經營者集中，形成“一家獨大”的市場地位。具體到非銀行支付服務市場，過度集中的市場格局，產生的危害主要有：

（一）限制支付市場競爭。大型支付機構依托其控股的平臺在電子商務或社交領域等的影響，排斥其他支付機構提供支付服務，擾亂支付市場競爭秩序；通過交叉補貼、低價傾銷等方式擴大市場份額，打壓中小支付機構和商業銀行，降低市場競爭強度，抑制創新活力。

（二）侵害客戶合法權益。大型支付機構合規意識淡薄，未經客戶授權，以默認勾選、“概括授權”等方式，違規獲取大量用戶行為數據及生物識別信息；數據產權和使用權不清晰，部分數據被非法提供給第三方或用于大數據營銷，用戶隱私和信息安全保護受到損害。

（三）壟斷信息資源數據。大型支付機構具備金融基礎設施特征，壟斷海量的資金流、信息流、物流等，大量業務通過網絡進行處理，信息系統的可控性和穩定性存在隱患，一旦發生外部攻擊或操作失誤，極易產生信息泄露等問題；數據壟斷也影響金融行業可持續發展。

（四）影響金融體系安全。大型支付機構依托背后的平臺，以資本為紐帶盲目跨界擴張、追求大而全的發展模式，在事實形成集支付、信貸、基金、保險、證券等為一體的金融控股公司，部分業務和機構游離在法律和監管之外，金融風險隱蔽性、復雜性和傳染性更強。

此外，非銀行支付由于業務快速發展過程中還暴露出一些其他問題，一些非銀行支付機構互聯、直連，通過銀行違規進行跨行清算；部分機構“無照駕駛”，未經許可非法從事支付業務；違規經營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發生。這些違法違規行為，擾亂金融秩序，集聚金融風險，侵害金融消費者合法權益。一些支付機構還片面推行“無現金社會”活動，導致歧視現金、拒收現金等行為增多，沖擊人民幣法定地位，也加劇“數字鴻溝”現象。

三、加強非銀行支付市場監管和反不正當競爭

2016年以來，央行和相關機構從備付金、跨行清算、業務許可、條碼支付等方面密集出臺文件，并開出多張巨額罰單，“嚴監管”和“強服務”結合，打出非銀行支付市場監管的組合拳。究其實質，一系列清理整治措施的核心內容是兩個方面：一是強調支付業務持牌經營；二是規范跨行清算行為。2017年8月，中國支付清算協會發起設立網聯平臺，負責處理非銀行支付機構發起的涉及銀行賬戶的網絡支付業務。經過集中整治，目前非銀行支付服務市場“無證駕駛”、違規跨行清算以及備付金管理不規范等現象有所減少。

針對非銀行支付市場集中度過高、限制和排斥市場競爭等問題，2017年開始，央行等部門在反不正當競爭方面進行探索。2017年12月，央行印發《關于規范支付創新業務的通知》，在對支付業務創新進行規范的同時，強調各支付機構應當增強社會責任意識，遵循依法合規、安全可控、商業可持續的原則，穩妥推廣支付業務，共同維護支付服務市場健康持續發展。央行要求支付機構不得濫用本機構及關聯企業的市場優勢地位；排除、限制支付服務競爭；不得采用低價傾銷、交叉補貼等不當手段拓展市場；不得夸大宣傳、散布虛假信息，損害其他市場主體的商業信譽。此外，強調收單業務廣告內容不得使用或者變相使用“零扣率”“低扣率”“T+0”“刷單”“套現”等涉嫌不正當競爭、誤導消費者或者違法違規行為的文字。這是央行首次就維護支付服務市場公平競爭秩序方面提出明確要求。

2020年底，國家市場監管總局、央行等密切關注非銀行支付服務市場反壟斷問題。實施反壟斷規制的起點是界定相關市場。當我們討論數字經濟反壟斷時，應將相關市場具體化，否則討論就會流于空泛（許光耀，2020）。從方法論看，界定相關市場的方法有需求替代性、供給替代性、SSNIP等。有學者認為，面對非銀行支付服務的低價策略與網絡外部性等特點，以價格作為變量的SSNIP測試法顯得難以招架，應著重考慮定性式需求替代分析法（湯瑞，2017；周航，2020）。國務院反壟斷委員會《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》提出：平臺經濟領域相關商品市場界定的基本方法是替代性分析。

尚未正式出臺的《條例》，邁出第一步?！稐l例》要求非銀行支付機構不得開展不正當競爭妨害市場公平競爭秩序，并嘗試對非銀行支付服務相關市場進行界定?！稐l例》第五十五條（市場支配地位預警措施）——非銀行支付機構有下列情形之一的，央行可以商國務院反壟斷執法機構對其采取約談等措施進行預警：（一）一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；（二）兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；（三）三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。第五十六條（市場支配地位情形認定）——有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：（一）一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；（二）兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；（三）三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。

《條例》進而提出市場支配地位監管措施：非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，央行可以向國務院反壟斷執法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施；非銀行支付機構實施壟斷行為的，由國務院反壟斷執法機構會同央行依據有關法律法規進行處罰。

四、加強非銀行支付市場壟斷規制的建議

2019年8月，《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》提出，要維護平臺經濟的公平競爭市場秩序，特別是依法查處濫用市場支配地位限制交易等違法行為。2020年底，在央行等部門約談螞蟻集團高管、暫緩螞蟻集團上市之后，中央層面在一個月內三次強調“反壟斷”：11月中共中央政治局第二十五次集體學習提出：做好知識產權保護、反壟斷、公平競爭審查等工作，促進創新要素自主有序流動、高效配置；12月中共中央政治局會議提出強化反壟斷和防止資本無序擴張；12月中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為2021年八項重點任務之一。2021年1月，《建設高標準市場體系行動方案》，將平臺經濟、共享經濟等新業態領域反壟斷和反不正當競爭規制納入行動方案。2021年政府工作報告、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和中央財經委員會會議，都對反壟斷和防止資本無序工作進行部署、作出安排。加強非銀行支付服務市場反壟斷規制，是維護消費者合法權益、防止資本無序擴張、促進平臺經濟健康發展的重要方面，應予以重視，并通過查處典型案例、依法加大處罰等措施有序推進、取得實效。

《條例》將非銀行支付監管制度從部門規章升格為行政法規，權威性和威懾力更強?！稐l例》初步界定非銀行支付服務相關市場，提出市場支配地位的認定標準，并對濫用市場支配地位的認定程序、處罰措施進行明確?！稐l例》與《反不正當競爭法》《反壟斷法》有效銜接，填補法律法規空白?！稐l例》明確非銀行支付機構股東準入條件和禁止行為，要求同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構，有助于防范資本在支付服務市場無序擴張?！稐l例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面進行規定，有助于加強非銀行支付服務市場反壟斷規制，維護公平的市場競爭秩序，保護市場參與主體的合法權益，推動支付服務市場健康高質量發展。征求意見結束之后，應加快正式出臺《條例》。

在反壟斷工作，認定相關市場一直是重點和難點。非銀行支付服務市場較為特殊，如何界定相關市場難度較大，主要是相關服務市場如何界定存在爭議；相關地域市場一般認定為中國市場?！稐l例》雖然邁出認定非銀行支付服務相關市場的第一步，但有許多問題尚待明確。特別是，《條例》針對非銀行支付服務，前后出現兩個“相關市場”——市場支配地位預警認定上，涉及范圍為“非銀行支付服務市場”；市場支配地位情形認定上，界定為“全國電子支付市場”。同一部《條例》，預警和認定不能銜接，前后邏輯不一致，容易造成認知混亂和執行困難。此外，“全國電子支付市場”較為寬泛，認定時以交易金額還是交易筆數計算，都需要進一步明確。建議在市場支配地位情形認定上，將“全國電子支付市場”調整為“全國非銀行支付服務市場”，更符合非銀行支付服務市場實際，也與市場支配地位預警保持一致。

針對非銀行支付機構違規獲取用戶數據、侵犯用戶隱私和信息安全等問題，在《網絡安全法》實施之后，建議加緊制定《個人信息保護法》《數據安全法》等，在法律層面為數據安全和個人隱私保護提供法律保障，打擊非銀行支付機構違規獲取和使用用戶數據等行為。同時，已經征求意見的《個人金融信息（數據）保護試行辦法》應加快出臺。此外，應加快建立數據資源的確權、開放、流通以及交易的相關制度，進一步完善數據產權保護制度，推動數據安全有序共享，也為數據和信息安全、個人隱私保護提供制度保障。

此外，央行從未公布非銀行支付交易筆數、交易金額等數據。按季發布的《支付體系運行總體情況》只公布非銀行支付機構處理網絡支付業務（包含支付機構發起的涉及銀行賬戶的網絡支付業務量，以及支付賬戶的網絡支付業務量，但不包含紅包類等娛樂性產品的業務量）的筆數、金額、增速。目前分析非銀行支付機構市場份額，數據大多來自艾瑞、易觀等第三方咨詢機構報告，準確性、權威性存疑。建議全面、準確公布非銀行支付機構交易數據，以便進一步研究和準確認定。

（董希淼系招聯金融首席研究員、中關村互聯網金融研究院首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員、中國電子銀行網專欄專家）

責任編輯：王煊