日前，中國銀保監會發布《關于進一步推動村鎮銀行化解風險改革重組有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），支持村鎮銀行補充資本和改革重組，有效化解風險。這是自2018年以來，金融監管部門再次對村鎮銀行改革發展和風險防范進行部署。村鎮銀行作為我國數量最多的一類銀行，將迎來一輪幅度較大的調整。這對村鎮銀行的健康穩健發展具有重要意義。

村鎮銀行是指經金融監管部門批準、在縣域及以下地區設立、主要服務“三農”和小微企業的銀行業金融機構。2003年以來，我國大型商業銀行在重組改制過程中，撤并了部分鄉鎮營業網點，收縮了在農村地區經營規模。為解決農村地區網點覆蓋率低、金融供給不足等問題，2006年開始銀監會探索設立以村鎮銀行為主體的新型農村金融機構，并放寬準入政策。2007年3月，我國第一家村鎮銀行――四川儀隴惠民村鎮銀行在四川省儀隴縣掛牌成立，注冊資本200萬元。截至2019年底，全國共組建村鎮銀行1637家，多數由城商行和農商行主發起，覆蓋全國31個省份和1306個縣市。

村鎮銀行是我國最草根的銀行，在服務小微、支農支小、精準脫貧等方面發揮了積極作用。從區域分布看，村鎮銀行機構中西部占比約為66%，縣域覆蓋率超過71%；從貸款投向看，村鎮銀行農戶和小微企業貸款占比保持在90%以上，戶均貸款30.5萬元。組建14年來，村鎮銀行自身獲得了穩步發展，截至2019年底，資產總額、負債總額分別達1.7萬億元、1.5萬億元，不良貸款為3.7%，資本充足率達17.2%，已經成為農村金融市場的重要力量。

但是，隨著村鎮銀行發展，一些不足和問題逐步顯現，如產品和服務能力單一、資金成本高企、資本補充渠道狹窄。特別是一小部分村鎮銀行經營管理問題較多，發展停滯不前，資本充足率下降快，長年處于虧損狀態，風險抵御能力較弱。產生上述問題的原因，是多方面的。

一方面，這是村鎮銀行自身特點所決定的。村鎮銀行規模特別小，平均負債總額不足10億元，產品創新能力弱，單體運營成本高。在成立初期，村鎮銀行主要依賴主發起行支持，如果主發起行支持不夠，起步就很艱難。由于品牌影響力弱，村鎮銀行往往通過提高利率吸收存款，資金成本比較高。同時，由于服務對象非常下沉，信貸風險相對更高，抗風險能力比較低。此外，村鎮銀行依靠利潤留存補充資本，缺乏多元的資本補充方式。

另一方面，與村鎮銀行缺乏合理規劃有關。從2007到現在，短短十多年的時間內，村鎮銀行數量已經超過歷史長達數十年的農商行。在未經深入調研和系統論證的情況下，短期內數量增長過快，偏離了農村金融市場實際需求。在政策鼓勵下，部分政策性銀行、大型商業銀行發成設立了一批村鎮銀行，但后續管理服務難以跟上。2017年、2018年，國家開發銀行、中國建設銀行分別將旗下的15家、27家村鎮銀行打包轉讓給中國銀行。

2009年來，部分大型商業銀行希望通過組織村鎮銀行管理公司，來解決村鎮銀行單體規模小、集約化程度低、股權管理難等問題。如中國建設銀行擬與西班牙桑坦德銀行合作，發起設立中外合資的村鎮銀行控股集團，在全國投資控股100家村鎮銀行，但遲遲未獲得監管部門同意。直到2018年1月份，中國銀監會才印發《關于開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》，允許組建投資管理型村鎮銀行，對村鎮銀行進行統一管理，同時允許村鎮銀行經營區域覆蓋多個縣市。2019年4月，常熟農商銀行旗下的興福村鎮銀行股份有限公司獲準在海南省?？谑谢I建，同年9月正式開業，這是我國第一家投資管理型村鎮銀行。2020年8月，中國銀行旗下的中銀富登村鎮銀行股份有限公司在河北雄安新區正式掛牌。

2020年12月，重慶萬州、浙江寧波兩家中銀富登村鎮銀行因被吸收合并而解散，引發市場關注。而此次《通知》的亮點主要體現在村鎮銀行兼并重組方式的多樣化。第一，對一小部分不具備救助意義的村鎮銀行可以選擇直接關閉，退出村鎮銀行市場；第二，可以將村鎮銀行改建為其他村鎮銀行的支行，也可以改建成主發起銀行的分支機構；第三，在市場化、法治化的原則下，還可以將村鎮改建成大型銀行和股份制銀行的分支機構。兼并重組方式多樣靈活，實事求是，能夠更有效率地推進村鎮銀行重組改制。此外，《通知》還壓實主發起行責任，支持主發起行向村鎮銀行補充資本，對意愿不強的主發起行則推動其優進劣出。同時，《通知》采取激勵措施，引進地方企業、非銀行金融機構等合格戰略投資者開展收購和注資，參與化解風險。

村鎮銀行是我國農村地區的社區銀行，兼具商業性和政策性雙重特點，下一步應給予更多政策上的支持，包括差別化的稅收政策、存款準備金率等。投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行應加快落實，尤其是投資管理型村鎮銀行要加快組建，更好地提升村鎮銀行規?；洜I能力和抗風險能力。對投資發展村鎮銀行意愿較強、措施到位、成效顯著的城商行、農商行，應給予一定的激勵。

2020年10月，中國人民銀行公布的《商業銀行法》（修改建議稿）將村鎮銀行列入商業銀行范疇，進一步明確村鎮銀行的法律地位。下一步，應對村鎮銀行實施差別化監管政策，適當降低村鎮銀行合規成本，鼓勵其發揮小法人機構扁平靈活、“門當戶對”等特點，在服務“三農”和小微企業、豐富農村金融市場、助推鄉村振興戰略中彰顯最“草根銀行”的積極作用。

（董希淼系招聯金融首席研究員、中關村互聯網金融研究院首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員、中國電子銀行網專欄專家）

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