21世紀經濟報道記者采訪了解到，通過擴大信貸投放，三家銀行尤其是國開行、農發行在穩增長過程中起到了重大作用。

近年來，國家加快棚戶區改造，讓億萬居民“出棚進樓”，改善了民生，同時有力地拉動了投資、促進了消費。

而時間回到五年前。2014年一季度，中國經濟增速回落至7.4%，相比上年同期下降0.5個百分點。當年4月2日，國務院召開的常務會議確定，由國家開發銀行成立專門機構，重點支持棚改等相關工程建設。在市場人士看來，棚改是穩投資甚至穩增長的“重要抓手”，并一直延續至今。

為解決資金來源問題，央行創設PLS向國開行提供資金，國開行再向地方發放棚改貸款。2015年10月，PLS的支持對象擴展到農發行、進出口銀行，支持領域拓展到水利建設、“走出去”等項目。

依靠著PSL的加持以及通過債券市場籌資的優勢，五年間三家銀行的資產負債表擴張迅速。

年報數據顯示，2018年末國開行資產規模為16.1萬億，相比2013年末增長了97.6%，其資產規模僅次于四大行；同期農發行資產規模6.85萬億，相比2013年末增長1.6倍，其間超越了民生、中信、浦發、興業、招商五大股份行，擴張尤為迅速；口行資產規模則由2013年的1.88萬億增至2018年的4.19萬億，增長了1.2倍。而同期國有大行和股份行的資產增幅大多在60%左右。

和上市銀行不一樣，三家銀行僅公布年報，且年報內容不像上市銀行那般翔實，顯得相對“神秘”。因為承擔一些政策性業務，同時體量龐大（三家銀行資產總規模達到27.2萬億），它們的變化亦需引起關注。近日農發行公布了2018年年報，三家銀行年報披露完畢，這構成觀察三者變化的重要窗口。

21世紀經濟報道記者采訪了解到，通過擴大信貸投放，三家銀行尤其是國開行、農發行在穩增長過程中起到了重大作用。但是由于一些業務綁定了政府信用，有新增隱性債務之嫌。新形勢下，傳統的政府性業務也面臨轉型的難題。

擴張路徑

基建業務一直是國開行的特長，其中也涉及棚改業務，但早期規模并不大。2014年，在央行PSL支持下，國開行發放棚改貸款的規模迅速增長。

年報顯示，國開行2013年發放棚戶區改造貸款僅為1060億，而2014年增長近3倍至4086億，2016年繼續增長至9725億。此后有所回落，2018年新增規模不足7000億。

連續數年的大規模投放（2014-2018合計發放3.71萬億）后，棚改貸款成為國開行的第一大業務。年報數據還顯示，截至2018年末國開行貸款余額3.2萬億，約占全部貸款余額為27.4%。第二大業務為公路貸款，占比低于棚改貸款11個百分點。

以糧棉油、三農貸款為主業的農發行則在2016年大規模介入棚改業務。和國開行相比，農發行的優勢是人員眾多、網點豐富：農發行5萬多員工，而國開行不足萬人；農發行近兩千個縣域支行，而開行只在省會及副省級城市布有分行。

“國開行大部分棚改項目與省級、地級市政府合作，統貸統還。農發行多年在縣市級耕耘，爭搶了很多縣級甚至市級的棚改項目?！敝胁渴》菽车厥屑壋峭豆救谫Y部人士表示，“因為項目風險低，收益也有保證，基本都是綁定政府信用?！?/p>

農發行年報顯示，2015年農發行投放的棚改貸款僅為283億，但2016年激增至2133億，此后進一步上升，至2018攀升至5876億。四年間農發行合計投放1.25萬億，棚改貸款也成為農發行的主要業務。

棚改貸款的大規模投放一方面來自于央行PSL的支持。2014年，央行提供PSL資金3831億元，2014-2018年提供PSL資金在4000-10000億之間。截至2018年末PSL余額增至3.37萬億。

另一方面則得益于政府購買棚改服務的交易結構設計。其主要模式為，棚改主體將政府購買服務合同向銀行質押融資。政府根據合同約定，分期向企業支付采購資金，用于項目資本金投資及償還銀行貸款。穿透來看，實質上是財政對棚改貸款兜底，有新增隱性債務之嫌。

在上一輪的穩增長中，專項建設基金也是重要方式。其操作方式為，國開行、農發行向郵儲銀行定向發行專項建設債券，然后利用專項建設債券籌集資金，建立專項建設基金，國開基金或農發基金采用股權方式投入項目公司。

在大規模投放的情況下，基金入股了一些民營企業項目。但出于風險考慮，增信方式上國開基金和農發基金要求當地融資平臺按約定回購基金持有的民企項目股權，民營企業則再向地方融資平臺回購股權。如果查閱地市一級融資平臺公司的工商資料，可以發現其股東大多有農發基金或國開基金的股份。

“上一輪穩增長主要通過專項建設基金提供資本金，但最后增加了政府隱性債務。所以這一輪穩增長直接用地方政府債券提供資本金?！蹦惩赓Y銀行銀行業分析師表示。

專項建設基金已式微。以國開行為例，2015年末其專項債券余額為0.58萬億，2017年增長至1.39萬億，不過2018年回落至1.35萬億。分析認為，這可能是部分地方政府提前回購了專項建設基金。

轉型之路

記者了解到，此前國開行、農發行的棚改、水利、公路等基建類業務大多綁定政府信用，而這可能新增政府隱性債務。

農發行西部省份信貸部門人士表示：“項目倒也不缺，但是很難做起來。如果新增隱性債務將會被問責，這是一個巨大的風險。所以我們對政府類項目都比較謹慎，只做一些收益能覆蓋本息的項目，但收益從何而來是個大問題?！?/p>

最近，她還接到一個任務，即了解政府開展隱性債務清理導致政策壓力加大的背景下，農發行與地方政府如何持續合作，包括業務在發展方式、品種、模式等方面的變化。

記者了解到，農發行近日下發通知，要求各分行積極支持移交—運營—移交（TOT）模式貸款項目。文件稱，TOT模式作為PPP項目中的一種重要模式，有利于盤活政府存量資產；支持TOT模式能幫助地方政府減輕財政負擔，深化政策性銀行和地方政府的合作關系。

市場分析人士認為，此前一些金融機構也試水了若干TOT項目。農發行現在介入，是因為傳統的平臺業務（如棚改、水利貸款）有新增隱性債務之嫌，農發行的政府性業務大幅壓縮，急需尋找新的投向和模式。

國開行也有一些探索。今年3月，國開行行長鄭之杰接受采訪時表示，建議擴大PSL的使用范圍，增加對實體經濟發展的支持。今年7月初，浙江省發改委和浙江國開行下發的一份通知顯示PSL已拓展了支持范圍。

通知稱，對符合“一帶一路”、國際產能及裝備制造、生態環保、地下管廊、科技創新及研發、清潔能源、集成電路和配套產業等領域抵押補充貸款資金（PSL）運用標準的項目，給予低成本資金支持。

如果從廣義基建角度來看，截至2018年末國開行鐵路、公路、電力、公共基礎設施和棚戶區改造貸款余額占比接近七成。嚴監管下綁定政府信用明顯違規，新的模式亦需探索?！斑@必然有陣痛?！眹_行西部某省分行信貸部人士坦言。

“相對于農發、開行而言，進出口銀行專注于外貿業務信貸，對政策性業務的恪守貫穿了從成立到現在的始終，方向相對明確?！睖夏橙坦淌帐紫治鰩煼Q。因為三家銀行是債券市場主要的發債主體，也為債市參與者關注。

利率市場化影響

和商業銀行通過存款籌集資金不一樣，國開行、農發行、口行主要通過發債籌集資金。

年報數據顯示，截至2018年末國開行、農發行、口行應付債券余額分別為9.1萬億、4.2萬億、2.6萬億，分別約占其負債規模的61.4%、63%、66%。鑒于債市市場利率已實現市場化定價，如今貸款利率錨定LPR后，三家銀行資產端也將實現市場化定價，由此資產、負債端都將率先實現市場化定價。

也有商業銀行人士擔心，商業銀行負債端主要來源于存款，存款利率成本短期難以降下來，但國開行、口行、農發行依托國家信用在債市籌資，其成本低于存款利率。如果三家銀行介入一些商業性業務，將具有明顯優勢。

實際上，如何準確界定商業性業務和政策性業務也是三家銀行需要面對的爭論。中部省份某地市農發行信貸人士介紹，今年首度投放了一些小微貸款，增信上主要由省擔保公司擔保。傳統上，小微企業貸款是商業性業務，但在支持小微的大背景下，這類業務又具有了政策性的含義。那么到底如何界定？

從經營數據來看，2018年國開行實現利潤1121億，相比上年小幅收窄；農發行凈利潤181億，同比微增5.8%；口行凈利潤則由2017年的虧損122億轉變為2018年盈利48.2億。

“2015年外匯注資后，口行收到450億美元外匯后保留在境外運作了。2017年人民幣升值，口行從中承受了匯兌損失；2018年人民幣貶值，獲得匯兌收益，由此帶來利潤變動?！币晃煌赓Y銀行匯率研究主管表示。

不過他提醒，這一操作仍屬正常之舉，取決于觀察視角。部分企業傾向于避免外匯損益出現較大變動，往往會增加套保操作。而對匯率變化導致的估值起伏接受度較高的企業，也較為常見。

責任編輯：方杰