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摘要：次貸危機以來，美國監管處罰呈現“井噴”態勢，監管從嚴、從緊、從重，出現了一大批巨額處罰的典型案例，引起了業界的震動與社會的關注。本文從各類公開報道入手，梳理了2007-2017年美國監管機構對銀行等金融機構處以1億美元及以上的重大處罰情況，涉及43家機構的52個案例，累計被處罰金799億美元。其中，22家金融機構被處罰金622.8億美元，21家非金融機構被處罰金176.2億美元。據此，嘗試分析美國巨額監管處罰的主體和對象，整理處罰的內容和金額，研判處罰的特征和趨勢，最后提出減少處罰的若干對策。研究發現：金融機構的巨額監管處罰主要集中在六個方面：一是次貸危機問題回溯，二是違反“雙反”與制裁，三是違反美本土納稅法條，四是涉嫌壟斷市場交易，五是違反銀行業監管規定，六是涉嫌員工種族歧視。非金融機構的巨額監管處罰主要集中在五個方面：一是不正當營銷，二是違反環保有關規定，三是使用不正當競爭策略，四是存在財務造假，五是違反“雙反”與制裁。后續，美國監管機構可能持續加大對美元交易、美國過境、美資對手等三類具有天然管轄權的處罰力度，加大對受制裁國家交易的長臂管轄權。這警示各類機構特別是“走出去”的中資機構必須嚴格遵守普適的法律法規，加強在美機構和雇員管理，并與在美交易對手建立長期互信。

關鍵詞：美國監管；巨額處罰；典型案例；長臂管轄；

中圖分類號：F83             文獻標識碼：A           文章編號：

一、引言

長期以來，監管機構對被監管對象一般擁有監督、檢查和處罰的權力，目的在于管控監管對象始終在監管的規則之內合規運行，不越軌、不出軌。對銀行業等金融機構而言，監管機構的處罰一直處于“全業態、全流程、全覆蓋”的高壓態勢，無論處罰的金額、處罰的頻率、還是監管的范圍較之其他企業更加嚴格。例如，2017年以來，中國銀監會及其派出機構對多家商業銀行的重大違規事件開出了上億元巨額罰單，涉及“僑興債”違約和違規股權激勵計劃、組織造假等。其中監管披露的巨額處罰時間為序，2017年，廣發銀行被處罰金7.2億元，郵儲銀行被處罰金5.2億元，恒豐銀行被處罰金1.7億元，興業銀行被處罰金3.6億元，濱海農商銀行被處罰金1.6億元；2018年，浦發銀行被處罰金4.6億元等，分別刷新了各家商業銀行在國內監管領域單筆罰金的紀錄。相比之下，美國監管機構處罰的體系比較完備，處罰的威懾力更強；處罰的金額更大，動輒幾十甚至上百億美元的罰單層出不窮；處罰的范圍更廣，不僅包括了商業銀行等金融機構，還包括了跨國企業等非金融機構（韓志紅、劉妍，2009；陳太清，2012；商務部市場秩序司；2015；蔡寧偉，2017；葛奇，2017等）。

對商業銀行處罰的加劇、加重和加緊，歸根到底與銀行業金融機構自身的特殊性有關，即《商業銀行法》中提到的“安全性、流動性和效益性（或稱盈利性）”的“三性原則”的有機統一。畢竟，商業銀行等金融機構的安全性、流動性和效益性不僅關乎機構自身，還可能引發區域性金融和經濟波動，甚至放大為國家的安全戰略和全球的經濟影響因素層次。這一點，2007年肇始的美國次貸危機（Sub-prime mortgageCrisis）可見一斑：由部分商業銀行的違規產品引發的金融海嘯最終波及全球，并引發了新一輪全球監管機構的強監管周期（黃海洲，2016；楊?，?，2017；徐明棋，2017等）。其中，美國的監管機構對于包括商業銀行在內的金融機構與非金融機構的處罰備受關注，這與其監管范圍之廣、處罰金額之大、作用人員之多、影響持續之久密切相關。

本研究嘗試分析美國監管機構近10年來處罰金額過億美元的典型案例，美國巨額監管處罰的對象、金額與趨勢，最后提出減少美國監管處罰的若干對策。這對包括商業銀行在內的中國企業而言，無論是“走出去”戰略還是參與“一帶一路”建設都具有比較現實的意義。如圖一所示，首先我們通過新聞報道、研究文獻、咨詢報告、監管通報、行業信息等多重途徑，篩選了2007年-2017年間被美國監管機構（含非金融監管機構和地方金融監管機構）處罰1億美元及以上的機構（含金融機構與非金融機構）公開案例；其次，通過各項案例的具體內容總結了具體的特征，如理清了巨額監管處罰的主體（研究框架中處罰主體與對象之間的關系以虛線表示）、梳理了巨額處罰的對象、整理了巨額處罰的金額、歸納了監管處罰的趨勢；最后，根據上述美國監管處罰的特征，提出了我國企業針對性減少美國監管處罰的五點對策和建議。

二、美國巨額監管處罰的典型案例

我們綜合新聞報道、研究文獻、咨詢報告、監管通報、行業信息等多種渠道，整理了2007年次貸危機以來，美國監管機構對銀行等金融機構處以上億美元及以上的重大處罰情況。從被處罰對象來看，共計43家機構的52個案例，累計被處罰金799億美元，值得借鑒和深思。其中，既包括了22家金融機構31個案例，累計被處罰金622.8億美元，占比分別為51%、60%和78%；也包括了21家非金融機構21個案例，累計被處罰金176.2億美元，占比分別為49%、40%和22%。值得一提的是，由于美國的國際地位和美國監管機構的“長臂管轄”（Long-arm Jurisdiction）凸顯，特別表現在反洗錢、反恐怖融資和制裁國家與地區的管理上。又如，在次貸危機以后，此類案例無論處罰對象、處罰金額、處罰范圍都以非美國本土銀行為主，盡管不排除美國本土銀行因受到嚴格的“國民監管”而更加注意與合規。

三、美國巨額監管處罰的主體

監管是本質上屬于司法和行政分支，對某一領域或某些行業起到監督和管理的作用。美國的立法司法和行政體系比較完善，各行各業一般都有對應的立法機構、監管機構和自律委員會，數量眾多、各司其責。從上述43家機構的53個案例來看，美國巨額監管處罰主體的主要涉及五類機構，分別是司法機構、金融監管機構、商貿監管機構、能源監管機構和環境監管機構。這些機構都可以對違法管轄內容的機構進行相應的處罰，一般最終交由司法機構做出判決（韓志紅、劉妍，2009），按照分工開展合作，充分運用美國的法律法規，并借助美國強大的綜合國力與覆蓋范圍推動執行。

（一）美國主要監管機構

1、司法管理機構

第一類司機機構主要以美國司法部（U.S. Department of Justice）及各州州立司法機構構成了“雙重司法體系”，其中由于多數美國金融監管機構和金融機構的總部聚集于紐約的曼哈頓與華爾街，因此位于紐約州的司法機構，例如紐約州南區聯邦法院（DistrictCourtfor theSouthernDistrictofNewYork，S.D.N.Y.）等司法機構的判例尤為引人關注。紐約南區聯邦法院的區域管轄范圍既包括了美國證券交易監督委員會（U.S. Securities and Exchange Commission，SEC），從而下轄眾多在美或非美的上市公司，也包括了眾多總部或分支機構位于曼哈頓華爾街的金融機構。

2、金融監管機構

第二類金融監管機構，以證券、銀行、保險等監管機構為主，由于美國現行采用了混業監管的模式，主要包括了以下五種。一是相對獨立的證券業監管機構，包括美國證券交易監督委員會（SEC）、金融業監管局（The Financial Industry Regulatory Authority，FINRA）和美國商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）等；二是混業及轄屬相關分業的監管機構，包括美國財政部（Dept. of The Treasury）及其下屬機構，包括美國國內收入署（Internal Revenue Service，IRS，也稱“美國國稅局”）、美國貨幣監理署（Office of Comptroller of Currency，OCC）、美國存款監理署（Office of Thrift Supervision，OTS）、海外資產控制辦公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，OFAC）和美國金融穩定監管委員會（Financial Stability Oversight Council，FSOC）等；三是“超級監管”主體，包括美國聯邦儲備系統（Federal Reserve System，Fed，簡稱“美聯儲”）；四是專業性監管機構，包括美國國家信用社管理局（National Credit Union Administration，NCUA）、美國消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）等；五是相對獨立的保險業監管機構，包括全美保險監管協會（National Association of InsuranceCommissioners，NAIC）等。其中，反洗錢處罰和稅務處罰等多出自美國財政部及其下屬機構海外資產控制辦公室（OFAC）和美國國稅局（IRS）。

3、商貿監管機構

第三類商業貿易的監管機構，以美國聯邦貿易委員會（U.S. Federal Trade Commission，FTC）等為主。作為貿易大國，聯邦貿易委員會是執行多種反托拉斯和保護消費者法律的聯邦機構，目的是確保國家市場行為具有競爭性，確保美國市場經濟繁榮、高效地發展，不受不合理的約束。聯邦貿易委員會也通過消除不合理的和欺騙性的條例或規章來確保和促進市場運營的順暢，阻止可能給消費者帶來危害的行為。

4、能源監管機構

第四類能源監管機構，以美國能源部（U.S. Department of Energy，DOC）下屬的聯邦能源監管委員會（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）為主。后者是美國政府的獨立機構，負責管理州際貿易中電力和天然氣的運輸和批發銷售，以及州際貿易中通過管道進行的原油運輸。委員會同樣負責審議關于修建州際天然氣輸送管道、天然氣存儲設施、液化天然氣接收站的議案，并為非聯邦的水電項目頒發許可。

5、環境監管機構

第五類環境監管機構，以全美環境質量委員會（ U.S. Council on Environmental Quality，CEQ）和美國環境保護局（U.S. Environmental Protection Agency，EPA）和各州立環保監管機構組成，與“雙重司法體系”類似。前兩者直屬總統辦公廳，由總統親自領導。其中，環境質量委員會（CEQ）更偏向法律評價與政策咨詢；而美國環境保護局（EPA）主要負責法律與政策的實施，維護自然環境和保護人類健康不受環境危害影響。

（二）監管機構間的合作

美國的商貿監管機構等專業監管機構多與美國司法機構共同合作，分工開展調查和處罰。美國監管的罰款一般經由行政機關向地方法院對違法對象提起民事訴訟來尋求解決，只有某些特殊情況才由法律授權行政機關來直接執行（陳太清，2012）。例如，以非金融機構遭受最多的處罰依據來看，有14家企業的14個案例涉及不當營銷和行賄的問題。美國監管當局依據《反外國腐敗行為法》（the Foreign Corrupt Practices Act，FCPA）禁止美國公司向外國政府公職人員行賄，這是目前規制美國企業對外行賄最主要的法律。不僅如此，美國的監管機構還積極推動本土法律的“走出去”和“國際化”，并取得了積極的成效。在《反外國腐敗行為法》1988年修正案的要求下，美國的立法機構即美國國會同年就開始與經濟合作發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，簡稱“國際經合組織”）協商，謀求美國主要的貿易伙伴出臺同樣的海外反腐敗法，并得到了英、加、韓等國的積極響應（李明雙，2014）。

1997年，美國與OECD其他33國共同簽訂了《國際商業交易活動反對行賄外國公職人員公約》（Convention on Combating Bribery for Foreign Public Officials in International Business Transactions），美國批準了該項協定并于1998年出臺了相關執行法律。除了國際經合組織，美國還在美洲國家組織（Organization of American States，OAS）、國際商會（International Chamber of Commerce，ICC）、世界銀行（World Bank，WB）、泛美開發銀行（Inter-American Development Bank，IADB）、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）、非洲開發銀行（AfricanDevelopmentBank，ADB）、歐洲理事會（The Council of Europe）和聯合國（United Nations，UN）等國際組織謀求同樣的支持，這些組織也相繼出臺了類似公約。由此，美國的《反外國腐敗行為法》實現了從單邊法律向多邊法律的擴展，西門子（SIEMENS）、BAE系統公司（BAE SystemsPLC）、阿爾卡特朗訊（Alcatel-Lucent）、德西尼布集團（Technip SA）、埃尼集團（ENI）、戴姆勒·克萊斯勒（Daimler- Chrysler）、日揮株式會社（JGC）、道達爾（Total SA）、阿爾斯通（Alstom）等非美國公司在美國之外存在的違規行為也被實施了大額處罰。

四、美國巨額監管處罰的對象

從美國監管機構的巨額處罰對象來看，2007年來共計43家機構的52個案例，累計被處罰金799億美元，堪稱天文數字。我們有必要逐一分析這些被罰的機構，找出其是否存在一定特征，是否有規律可循，是否具有可以借鑒或參考的價值？

（一）金融機構

美國巨額監管處罰中的金融機構案例占到了較大的比重，涉及22家金融機構31個案例，全部為銀行業金融機構，累計被處罰金622.8億美元，分別占全部巨額被罰案例的51%、60%和78%。從數量上看，德意志銀行被罰次數最多，2007年過億罰金已有三次（2014、2016、2017）；從金額上看，美國銀行單筆被處罰金最多，高達166.5億美元（2014）；從國別上看，美國銀行受處罰的數量最多，達8次，占比26%，同時其受處罰的金額也最高，達229.7億美元，占比37%；從概率上看，有8家銀行因不同問題遭受了2次及以上的巨額監管處罰，占所有被處罰金融機構的36%。相關國家和地區的金融機構處罰情況一覽表附后。

4本表為作者根據公開資料收集編制，標準為2007年來被美國監管機構（含非金融監管機構和地方金融監管機構）處罰或和解1億美元及以上的金融機構公開案例，并按處罰時間順序排列；其中使用“/”符號的意指同一家金融機構，使用“、”符號的意指不同的金融機構。

（二）非金融機構

美國巨額監管處罰中的金融機構案例不可小覷，包括了21家非金融機構21個案例，累計被處罰金176.2億美元，占比分別為49%、40%和22%。從數量上看，各家非金融企業受美國監管機構巨額處罰均為1次，并列第一；從金額上看，美國電力公司（AEC）因環保問題單筆被處罰金最多，高達46億美元（2007），對標金融機構額度相對較??；從國別上看，美國的非金融機構受處罰的數量最多，達9次，占比43%，同時其受處罰的金額也最高，達116億美元，占比66%；從概率上看，不同于金融機構，尚未有非金融機構被美國巨額監管多次處罰（2次及以上），單個機構的單案例呈現主流趨勢。相關國家和地區的金融機構處罰情況一覽表附后。

5本表為作者根據公開資料收集編制，標準為2007年來被美國監管機構（含非金融監管機構和地方金融監管機構）處罰或和解1億美元及以上的非金融機構公開案例，并按處罰時間順序排列；其中使用“/”符號的意指同一家非金融機構，使用“、”符號的意指不同的非金融機構。

1、第一產業（農牧業）

第一產業指以利用自然力為主，生產不必經過深度加工就可消費的產品或工業原料的部門，主要包括農業、林業、牧業、漁業等（蔡寧偉、張麗華，2017）。從表三的非金融機構案例統計情況來看，第一產業遭受美國巨額監管處罰的數量為0，占比0%，行業整體相對規范，此時間段內暫未出現被監管重點關注和處罰的情況。

2、第二產業（制造業）

第二產業以對第一產業和本產業提供的產品（原料）進行加工的產業部門，主要包括采礦業，制造業，電力、燃氣及水的生產和供應業、建筑業。從表三的非金融機構案例統計情況來看，第二產業遭受美國巨額監管處罰的數量為18，占比86%，涉及金額166.2億美元，占比94%，均為非金融機構遭受巨額處罰的主流。其中從細分業務類型上看，涉及制造業（含制藥、通信、工程、電子、汽車、化妝等）案例11宗，在第二產業中的占比為61%；涉及能源業（含采掘、電力、工程、服務等）案例7宗，在第二產業中的占比為39%。

3、第三產業（服務業）

第三產業主要意指服務業。中國第三產業包括流通和服務兩大部門，具體分為四個層次：一是流通部門：交通運輸業、郵電通訊業、商業飲食業、物資供銷和倉儲業；二是為生產和生活服務的部門：金融業、保險業、地質普查業、房地產管理業、公用事業、居民服務業、旅游業、信息咨詢服務業和各類技術服務業；三是為提高科學文化水平和居民素質服務的部門：教育、文化、廣播、電視、科學研究、衛生、體育和社會福利事業；四是國家機關、政黨機關、社會團體、警察、軍隊等，但在國內不計入第三產業產值和國民生產總值。從表三的非金融機構案例統計情況來看，第三產業遭受美國巨額監管處罰的數量為3，占比14%，涉及金額10億美元，占比6%。值得關注的是，如表二所示，金融機構遭受美國巨額監管處罰的31個案例前部位于第三產業的范疇，占比100%

五、美國巨額監管處罰的內容

從美國巨額監管處罰的內容來看，既可以回溯監管機構關注的重點領域，也可以探索監管客體即各金融和非金融機構主要存在的違規問題。只有兩者相互契合，才能引發監管的持續關注、檢查，才能引發巨額的監管處罰?？傮w而言，這些違規問題絕非一朝一夕之功，也不見得是一步一驟之過，多數是一年以上等相當長的一段時間風險逐步積聚、暴露的結果。這一結果往往需要時間，有待金融和非金融機構的管理層進一步發現和認識，有待監管機構進一步剖析和判斷。例如，美國監管機構對次貸危機問題金融機構的巨額處罰就存在一定時滯，次貸危機多發生在2007-2008年間，而最終處罰集中在2011-2017年間。

（一）金融機構

如表一和表二所示，在2008年次貸危機后被美國金融監管處罰過億的22家銀行和31個代表性案例中，按照處罰案由，主要可以分為六類。這六類問題構成了美國巨額監管處罰的主要案由，是近十年來美國金融監管機構和司法管理機構持續關注的重點，也是處罰的要害所在，值得研究和借鑒。

1、針對引發次貸危機問題的回溯

對引發次貸危機根源的違規產品集中訴訟和清償案例，有7家銀行的7個案例涉及次貸危機前不當出售住房抵押貸款支持證券（MBS），被處罰金422.8億美元，占金融機構罰金的68%。其中，美國本土銀行有3家的3個案例，在7家銀行占比均為43%，從數量上作為次貸危機的“始作俑地”尚未過半，但被處罰金218.6億美元，在7家銀行占比達52%，剛剛過半。

2、對違反“雙反”與制裁的追責

違反反洗錢、反恐怖融資和受制裁法律法規案例，被處罰金180.7億美元，共涉及14家銀行的17個案例。其中，渣打銀行（Standard Chartered Bank，2012、2014）、匯豐銀行（HSBC，2012、2014）、三菱日聯銀行（MUFJ，2013、2014）等機構均被處罰2次。而美國本土銀行（含控股銀行機構）僅1家銀行的1個案例，即花旗銀行（Citi Bank）旗下的墨西哥國民銀行（Banamex），占比分別為7%和6%，相對較低，涉及處罰金額1.4億美元，占全部違反“雙反”與制裁罰金的0.8%，其他均為非美國銀行。不僅如此，非金融機構也可能受到美國監管機構的追責和處罰，中興（ZTE、2017）涉及違法伊朗禁運案例就是一例典型。

3、對違反美本土納稅法條的處罰

違反有關稅務管理規定，存在偷漏稅款的案例，共涉及1家非美國本土銀行的1個案例，被處罰金1.9億美元，美國本土銀行的占比均為0%。值得關注的是，2013年《海外賬戶稅收合規法案》（FACTA）開始實施，美國政府逐步加強了與國際組織與各國的稅務合作。例如，《海外賬戶稅收合規法案》推廣至經合組織（OECD），出臺《金融賬戶涉稅信息自動交換統一報告標準》（Common Reporting Standard，CRS）（李華泉，2015；劉天永，2017等），稅務檢查與處罰進一步收緊。又如，2017年中國國家稅務總局、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會聯合推出了《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調查管理辦法》，用以加強稅收與反洗錢等管理。

4、針對涉嫌壟斷市場交易的罰款

涉嫌壟斷市場交易案例，共5家銀行的5個案例涉嫌操縱倫敦同業拆借利率（Libor），被處罰金16.7億美元。其中，有2家美國本土銀行的2個案例，占比均為40%，尚未過半，被處罰金6.2億美元，占比為37%。值得一提的是，全部為西方發達國家或者在西方發達國家發起的老牌商業銀行，體現了這類金融機構的傳統市場地位與經營管理實力。

5、對違反銀行業監管規定的責罰

涉嫌非法開立虛假賬戶牟利案例，共涉及1家美國本土銀行的1個案例，占比分別為100%，被處罰金1.9億美元?？紤]到此類處罰的管轄權和范圍，這類處罰主要針對美國本體銀行和在美設立機構的外資銀行。

6、針對涉嫌員工種族歧視的罰單

涉嫌員工種族歧視案例，共涉及1家美國本土銀行的1個案例，占比分別為100%，被處罰金1.6億美元?？紤]到此類處罰的管轄權和范圍，這類處罰同樣主要針對美國本體銀行和在美設立機構的外資銀行。

（二）非金融機構

如表一和表三所示，在2007年次貸危機后被美國金融監管處罰過億的21家非金融機構和21個代表性案例中，按照處罰案由，主要可以分為五類。這五類問題構成了美國巨額監管處罰的主要案由，是近十年來美國非金融監管機構和司法管理機構持續關注的重點，也是處罰的要害所在，值得研究和借鑒。

1、對采取不正當營銷舉措的處罰

15家機構因行賄等不正當營銷而違反了《反外國腐敗行為法》（FCPA）而遭受巨額監管處罰，占比達71%，涉及金額108.8億美元，占全部非金融機構巨額監管罰金的62%。此類處罰具有很強的“長臂管轄權”，對美國公司與非美國公司同樣適用，特別關注與美國公司存在競爭關系的跨國集團或五百強公司。

2、對違反環境保護有關規定追責

2家美國本土機構因環保問題而遭受巨額監管處罰，占比達9.5%；涉及金融47億美元，占全部非金融機構巨額監管罰金的27%。此類處罰具有一定的“長臂管轄權”，一般針對美國公司或在美開設分支機構的外國公司。

3、對使用不正當競爭策略的罰款

2家非美國機構因不正當競爭而遭受巨額監管處罰，占比達9.5%；涉及金額6億美金，占全部非金融機構巨額監管罰金的3%。此類處罰具有較強的“長臂管轄權”，一般針對美國公司或與美國公司有業務往來和競爭關系的外國公司。

4、對存在財務上造假問題的處罰

1家美國本土機構因虛假財務報表而遭受巨額監管處罰，占比達5%；涉及金額2.5億美金，占全部非金融機構巨額監管罰金的1%。此類處罰具有較強的“長臂管轄權”，一般針對美國公司或在美上市的外國公司。

5、對違反“雙反”與制裁的追責

另有1家非美國機構因違反制裁禁令而遭受巨額監管處罰，占比達5%；涉及金11.9億美金，占全部非金融機構巨額監管罰金的7%。此類處罰具有很強的“長臂管轄權”，對美國公司與非美國公司同樣適用。

六、美國巨額監管處罰的金額

2007-2017年間，美國巨額監管處罰覆蓋了包括美國在內的11個國家和地區，如表四所示。在傳統的西方七國集團（GroupofSeven，G7）中，目前除了加拿大一國的機構尚未在此階段遭受巨額監管處罰外，法國、德國、意大利、日本、英國和美國余下六國的機構都遭受過美國的巨額監管處罰。在發達國家和地區中，歐洲的瑞士、荷蘭，亞洲的韓國、中國臺灣也有機構遭受巨額監管處罰；在發展中經濟體中，僅有中國的2家機構遭受了美國的巨額監管處罰，在2016年后有上升趨勢，值得持續關注。

（一）對美國機構的罰金特征

2007年來，共計43家機構的52個被美國巨額監管處罰案例，累計被處罰金799億美元。而美國機構包括了其中15個機構的17個案例，分別占比35%和33%，受罰金額345.7億美元，占比45%，罰金水平高于數量占比。我們觀察到：美國監管當局也對美國本土的銀行的確開出過大額罰單，又以某美國本土銀行的166.5億美元為最，如能達成庭外和解，處罰金額往往降低甚至減半。盡管存在監管處罰“肥水不流外人田”的實際情況，但仍然在一定程度上體現了美國監管機構的追根溯源和“一視同仁”。

（二）對歐洲機構的罰金特征

2007年來，共有英、德、瑞、法、意、荷等6個國家中有20家機構的25個被美國巨額監管處罰案例，分別占比47%和48%，累計被處罰金399.5億美元，占比52%，罰金水平略高于數量占比。我們觀察到：美國監管當局對英國、德國、法國三國的機構分別開出累計超100億美元的罰單，對瑞士開出累計超10億美元的罰單，而德國的某銀行又以累計被罰3次為各機構之最。從國別來看，德、法、英、瑞四國分列累計罰單金額的第二到五位，高居前列，與各國的經濟規模與地位基本相符。

（三）對日韓機構的罰金特征

2007年來，共有日、韓等2個國家中有4家機構的5個被美國巨額監管處罰案例，分別占比9%和10%，累計被處罰金12.2億美元，占比2%，罰金力度相對處于較低水平。作為美國在亞太地區的盟友，日韓機構的處罰數量和水平較之歐洲各國相對較少。值得關注的是，日本受處罰3家機構4個案例被美國巨額監管處罰，從數量上看位居第五位，僅次于美、英、德、法四國。

（四）對中國機構的罰金特征

2007年來，共有中國大陸、中國臺灣的3家機構的3個被美國巨額監管處罰案例，分別占比7%和6%，累計被處罰金15.9億美元，占比2%，罰金力度相對處于較低水平，但罰金略高于對日韓機構所受的處罰。值得關注的是，中國是目前遭受美國巨額監管處罰的唯一發展中國家，且處罰案例自2016年來具有陡增的趨勢。上述各國遭受美國巨額監管處罰的金額和占比如圖二所示。

七、美國巨額監管處罰的趨勢

盡管美國的立法、司法主流思維堅持了對危機問題的反思和補漏，但隨著美國最新戰略四位的調整，應對危機的策略有所改變。2016年11月9日，隨著特朗普（Donald Trump）當選第45任美國總統，美國的戰略思維的發生了根本轉向：逐步從“全球平衡”向“美國優先”轉型，實施系列減稅措施并推動本土制造業的復興，存在否定前任政策的可能。在這一思維下，美國政府先后宣布退出《跨太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）、《巴黎氣候變化協定》（The Pairs Agreement，簡稱“《巴黎協定》”）、聯合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO）、《全球移民協議》（Global Compact on Migration）等多邊框架或組織，放棄此類非美國主導、不符合美國直接利益或優先價值的多邊條約與組織。作為美國國家戰略的重要組成，美國的監管政策特別是金融監管策略也有所調整（葛奇，2017等），主要表現為：一方面，與“美國優先”相符合政策的將繼續堅持甚至進一步發揚，凸出本土優先的地位；另一方面，與“美國優先”相悖離的政策將可能削弱甚至徹底廢除，加強本土優先的配置。

（一）除個別國家和地區外處罰的關注加重

從案例處罰的具體內容來看，違反反洗錢、反恐怖融資和受制裁法律法規案例累計共處罰金180.7億美元，占比23%，共涉及14家銀行的17個事件，分別占比33%和33%，主要體現為三類趨勢。一是反洗錢的重點主要針西亞、中南美洲的對發展中國家和“避稅天堂”島嶼，例如：墨西哥、伊朗、沙特、敘利亞和開曼群島等；二是反恐怖融資和受制裁國家與地區主要集中在北非、亞洲和中南美洲的發展中國家和欠發達地區，例如：蘇丹、利比亞、伊朗、緬甸、朝鮮、委內瑞拉、古巴等；三是針對俄羅斯、中國等發展中國家特別是新興市場國家企業的“雙反”等調查趨勢有所增加，未來不排除出現巨額處罰的可能，例如：2018年初，美國監管機構對中國企業華銳風電（Sinovel）涉嫌竊取商業機密等問題開展調查，可能面臨最高48億美元的天價處罰[參見《華銳風電在美國被判竊取商業機密罪名成立》[DB/OL].北京：新浪財經，2018-01-25。]。

（二）除行政機構外立法機構加入處罰主體

此前，美國政體實施立法、司法與行政“三權分立”，互相制衡監督的機制。因此，處罰的主體特別是美國巨額監管處罰的主體主要是司法和行政分支。從上述43家機構的53個案例來看，美國巨額監管處罰主體的主要涉及五類機構，分別是司法機構、金融監管機構、商貿監管機構、能源監管機構和環境監管機構。但是，從目前的趨勢來看，美國立法的“根源”也有加入處罰主體的意愿。除了美國總統主導的行政機構、最高法院主導的司法機構等外，美國國會也可能加入處罰主體序列，強力推動某些法案的設立、落地與執行，從而形成立法、司法與行政“齊抓共管”的態勢，可能導致“眾人拾柴火焰高”的“疊加效應”。某些領域、地區、行業和機構在今后的一段時間內可能步入美國巨額監管處罰的高峰期、聚集期和強勢期。

（三）加大三類具有天然管轄權的處罰力度

目前，美元仍然繼續承擔全球貨幣的角色，并與石油等能源和大宗商品交易綁定，堪稱“石油美元”，賦予了更多地價值尺度和內涵屬性（黃海洲，2016）。在這樣的政治經濟背景下，以美國財政部、美聯儲（Fed）等為代表的美國金融監管機構必然擴大自身的管轄范圍、聚集監管權力、提升管理力度，這一系列背景與舉措都不斷助推美國的金融監管機構走上前臺、走向國際，成為國際金融管理特別是銀行監管政策的引領者、制定者和裁判者。相應，美國監管機構特別是金融監管機構的范圍不斷擴大，特別關注三類重點交易：一是各類使用美元的交易，主要針對國際貿易領域；二是各類過境美國境內的交易，主要針對赴美投資或必須借助美國國內投融資和清結算渠道的交易；三是通過美國機構交易，主要針對交易對手為美國機構的交易。這類處罰可能面臨民事、刑事的雙重責任，處罰手段又以大額或巨額罰款為主、以限制行動或禁業等手段為輔。

（四）加大對受制裁國家交易的長臂管轄權

如前文所述，美國監管的重點可能有所聚焦：一是反洗錢的重點主要針西亞、中南美洲的對發展中國家和“避稅天堂”島嶼；二是反恐怖融資和受制裁國家與地區主要集中在北非、亞洲和中南美洲的發展中國家和欠發達地區；三是針對發展中國家特別是新興市場國家企業的“雙反”等調查趨勢有所增加；四是針對競爭合作伙伴的發達國家企業在新興國家市場或欠發達國家和地區的不正當營銷手段持續關注。由此，美國監管機構可能采取“重點關注”的系列舉措，例如：建立名單制裁、名單管理等機制，實施長臂管轄。如若相關機構違法規則，不僅可能面臨巨額處罰，還可能失去與美國、美國機構的交易資格，失去美元的交易通道，失去美國及相關國家和地區的市場份額。在當前全球貿易的大背景下，這些損失是任何一家跨國公司都不愿面對、需要慎重抉擇的結果。

八、減少美國監管處罰的對策

綜上所述，美國巨額監管處罰主要針對商業銀行等金融機構與制造企業等非金融機構兩類對象，因此相關的處罰內容值得借鑒。對金融機構而言，美國巨額監管處罰的內容和溯源主要集中在以下六個方面：一是引發次貸危機問題的回溯，二是違反“雙反”與制裁的追責，三是違反美本土納稅法條的處罰，四是涉嫌壟斷市場交易的罰款，五是違反銀行業監管規定的責罰，六是涉嫌員工種族歧視的罰單。其中，由于次貸危機的風波和處罰已經基本結束，第一類問題可以忽略，但與之類似或相關的金融創新可能會受到金融監管機構的持續關注。對非金融機構而言，美國巨額監管處罰的內容和溯源主要集中在以下五個方面：一是采取不正當營銷舉措的處罰，二是違反環境保護有關規定追責，三是使用不正當競爭策略的處罰，四是存在財務上造假問題的處罰，五是違反“雙反”與制裁的追責。

（一）嚴格遵守普適的法律法規

無論金融機構還是非金融機構，違反“雙反”與制裁的追責等具有一定通用性、普適性，否則必然引發美國監管機構的重罰，在絕大多數國家同樣存在監管限制和處罰規則，值得各類機構共同關注。此外，一些基本的商業倫理和習慣必須得到堅持和尊重，否則也會引起監管的關注和處罰。例如：針對金融機構的違反美本土納稅法條的處罰、涉嫌壟斷市場交易的罰款、違反銀行業監管規定的責罰、涉嫌員工種族歧視的罰單等，都說明了這一問題。又如，針對非金融采取不正當營銷舉措的處罰、違反環境保護有關規定追責、使用不正當競爭策略的處罰、存在財務上造假問題的處罰等，也印證了這一觀點，這些被美國監管機構長期關注。

（二）加強在美機構和雇員管理

需要關注的一點是，盡管美國巨額監管處罰大多針對機構，但組織的行為實際是由不同個體的行為所組成的，是一定數量的個體行為甚至集體行為的集中體現。因此，管理好公司的員工，不參與違法違規的交易尤為重要。特別需要關注的是，非美國企業的在美機構、雇員堅決不能參與洗錢、偷稅漏稅等交易，堅決不要與受制裁的實體有業務往來或參與內部交易，否則會導致監管檢查和處罰。尤其需要提示的是，在美分支機構必須按照監管要求制定對應的內控政策與合規管理辦制度，禁止在美的機構、雇員參與其中，否則可能因內控管理不到位、業務不合規等問題而承擔連帶責任。

（三）與在美交易對手建立互信

如前文統計，2007-2017年間，共計43家機構的52個被美國巨額監管處罰案例，累計被處罰金799億美元。而美國機構包括了其中15個機構的17個案例，分別占比35%和33%，受罰金額345.7億美元，占比45%，罰金水平高于數量占比。我們觀察到：美國監管當局也對美國本土的銀行的確開出過大額罰單，在一定程度上體現了美國監管機構的追根溯源和“一視同仁”。因此，無論與哪些對手特別是美國機構的交易對手做交易，都必須堅持交易透明、真實，通過長期的合作建立互信互利的關系。否則，如果你的交易對手對交易真實性、透明度、可靠性的擔憂，也可能主動上報美國監管機構，導致監管檢查和處罰。

（四）選擇非美交易對手和主體

隨著美國監管處罰的趨嚴、趨緊、趨種，一些原本在美國設立機構的商業銀行逐步選擇退出美國市場，或者放棄在美國的部分業務。2010年，《多德·弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，DFA，簡稱“《多德·弗蘭克法案》”）出臺，重點限制系統性風險，并后續配合頒布了對應的壓力測試方案或獨立規則。其中，2012年出臺的《沃爾克法則》（Volcker Rules）禁止銀行利用參加美國聯邦保險的存款進行自營交易、投資對沖基金和私募基金，特別關注了在美的機構和交易對手。這種從嚴的規則使得一些機構逐步遷出美國，也促進交易雙方選擇選擇非美國機構和交易對手。

（五）加快建立人民幣交易體系

加快建立獨立的人民幣金融體系，不僅有利于我國的金融發展和國家戰略，還有助于保障包括商業銀行在內的金融機構的權益。一是借鑒“石油美元”，加速設立“天然氣人民幣”（黃曉勇，2017）；二是借道人民幣國際化，建立健全獨立的人民幣全球清算、結算通道，推廣上海銀行間同業拆放利率（Shanghai Interbank Offered Rate，Shibor）等的國際應用，加速設立人民幣跨區域、跨大洲、跨時區的清算機構，提升在岸與離岸人民幣的市場化運作；三是借助亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB，簡稱“亞投行”）、金磚國家新開發銀行（New Development Bank，NDB，簡稱“金磚銀行”）以及我國的開發銀行與商業銀行，給予“一帶一路”建設與企業“走出去”以足夠的金融支撐。

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The Subjects, Objects, Contents and Trends of the Huge U.S. Regulatory Penalties

——Typical Cases Analysis Based on a Penalty Amount of Over One Hundred Billion Dollars in 2007-2017

CaiNing Wei

CITIC Bank Head Office ? Compliance Department, 100009

Abstract:Since the Subprime Mortgage Crisis, the United States has witnessed a "blowout" in its regulatory penalties. Its supervision is being tight, tight and heavy. A large number of large-scale penaltiesand typical caseshave emerged, which have aroused the industry's shock and the social concern. This article starts with all kinds of public reports and sorts out the major penalties imposed by the U.S. regulators on financial institutions such as banks for more than 100 million U.S. dollars in 2007-2017. It deals with 52 cases involving 43 organizations and accumulatively fined 79.9 billion U.S. dollars. 

Among them, 22 financial institutions were fined 622.8 million U.S. dollars, 21 non-financial institutions were fined 17.62 billion U.S. dollars. Accordingly, attempts to analyze the subject and object of the huge U.S. regulatory penalties, the content and amount of penalties, the characteristics and trends of penalties, the final proposed a number of measures to reduce penalties. The study found that: The huge regulatory penalties of financial institutions mainly focus on six aspects.

 First, the issue of subprime mortgage;Second, violating "double reverse" and sanctions; Third, violating the U.S. tax law; Fourth,suspected of monopolizing the market transactions; Fifth, violating the banking regulatory provisions; Six, involving alleged employee racial discrimination. The huge regulatory penalties of non-financial institutions are mainly concentrated in five aspects.First, illegitimate competitionbehavior in marketing;Second, violating the rules of environmental protection;Third, using of unfair competition strategy; Fourth,the existence of financial fraud; Fifth, violating "double reverse" and sanctions. In the follow-up, the U.S. regulators may continue to step up their sanctions with three types of natural jurisdiction, such as the U.S. dollar transactions, the U.S. transit and U.S. rivals, and increase the long-arm jurisdiction over the transactions of sanctioned countries.

 This warned that all kinds of agencies, especially those enterprises "going abroad", must strictly abide by common laws and regulations, strengthen their control over U.S. agencies and employees, and establish long-term mutual trust with counterparties in the U. S.

Keywords: U.S.Regulation;Regulatory Penalties;Typical Case; Long-arm Jurisdiction;

本文原載《西南金融》2018年第五期，

原標題：美國巨額監管處罰的主體、對象、內容與趨勢——基于2007-2017年處罰金額過億美元的典型案例分析

本研究為作者個人思考，不代表所在組織的意見。

責任編輯：王超