近年來，隨著支付服務市場迅速發展，新技術、新模式層出不窮，交易規模更是跨越式發展。與此同時，部分支付機構盈利方式和發展方向與監管要求和市場需求出現了偏離。支付機構通過擴大客戶備付金規模賺取利息收入，偏離了提供支付服務的主業，一定程度上造成支付服務市場的無序和混亂，違背了人民銀行頒發業務許可的初衷。根據監管機構公布的數據，截至 2016 年第三季度，267家支付機構吸收客戶備付金合計超過 4600 億元。同時，支付機構以自身名義將客戶備付金分散存放在多家銀行賬戶中，存在較大的客戶備付金挪用、占用及洗錢、變相資金清算等一系列風險隱患。2017年1月，人民銀行出臺客戶備付金集中存管政策，主要是為降低互聯網金融業務風險，突出支付機構業務本質，改變支付機構以息差為主的盈利模式，倒逼支付機構轉型，通過科技手段提高支付系統的效率、安全和未客戶服務，維護金融穩定、引導行業健康發展。備付金集中存管政策的出臺將成為支付機構備付金監管的里程碑事件，目前對備付金集中存管的研究基本處于空白階段，研究備付金集中存管對監管部門和支付機構業務轉型的影響以及如何有效開展針對備付金集中存管的監管工作這一新的問題具有重要的現實意義。

　　01、國內外支付機構客戶備付金存管及監管現狀

　　美國支付機構客戶備付金存管及監管現狀。美國對第三方支付實行的是功能性監管，將監管的重點放在交易的過程而不是從事第三方支付的機構。由于美國法律將第三方支付平臺上滯留的資金視為負債，而非聯邦銀行法中定義的存款，通過規定第三方支付平臺滯留的資金需要存放在商業銀行的無息賬戶中，美國聯邦存款保險公司進而以提供存款延伸保險實現對滯留資金的監管，每個用戶資金的保險上限為10萬美元。在州監管層面, 均要求沉淀資金應以高度安全的方式持有，保證資金在最終使用前“確實存在”，要求其始終確保投資產品的市場價值不低于其發行或銷售的支付工具、儲值債務或執行的轉移貨幣的總額，以確?？蛻魝涓督鹳Y產不受損失。為控制投資風險，保障資金安全，對許可貨幣匯兌機構投資的資產類型和比例提出要求，規定可持有加入存款保險體系的銀行的現金、存款單以及可被聯邦儲備銀行購買的銀行承兌匯票等;對于全國性交易所交易的債券和股票，總投資不得超過全部總額的 20%，且一次性投資不得超過全部總額的 10%。美國《電子資金劃撥法》、《E條例》規定，第三方支付平臺由于系統故障原因損害消費者權益后，如消費者已履行書面告知的義務，第三方支付平臺應在 10 個工作日之內開展調查，消費者可要求其承擔損失額 3 倍的賠償。

　　歐盟支付機構客戶備付金存管及監管現狀。與美國的功能監管模式不同，歐盟對第三方支付的監管方式為機構監管，傾向于對第三方支付機構給出明確的界定。歐盟第三方支付服務市場，在信息技術和金融創新推動下發展迅速，市場監管從初期的“市場自發調節”向“市場調節和強制監管并重”的方式轉變。歐央行是第三方支付服務商的監管主體。歐盟認為備付金不是存款，是硬幣和紙幣的電子形式的替代物，屬于對第三方支付服務商的債權。因此備付金產生的利息由第三方支付服務商所有。歐盟對第三方支付服務商的監管立法主要包括《電子貨幣指引》、《電子貨幣機構從業、經營與審慎監管指令》和《內部市場支付服務指令》等。為保護沉淀資金的安全，《電子貨幣指引》要求第三方支付機構妥善保管備付金，與自有資金隔離、單獨存放在銀行賬戶中。如用于投資，則限于安全、高流動性的低風險資產，并由各成員國細化確定具體的可投資范圍。歐盟《關于電子支付工具建議》規定，如電子支付工具持有人無過錯且及時履行告知義務后，持有人可獲得 150 歐元的賠付。如超過該限額，由支付機構和發卡銀行協商承擔資金損失。

　　我國對支付機構備付金的監管模式。目前，人民銀行已基本建立了對支付機構支付業務的政府監管、行業組織自律管理、商業銀行外部監督、支付機構自我管理的多方位客戶備付金監管體系。通過建立屬地化監管、年度監管報告、季度數據分析、重大事項報告、核對校驗機制等一系列非現場監管制度，加強對支付機構開展支付業務的日常監管。然而當前許多支付機構通過備付金賺取利息收入，偏離了提供支付服務的主業，客戶備付金規模巨大、存放分散，存在一系列風險隱患。

　　02、我國備付金監管的三個里程碑：

　　第一個里程碑是2010年6月14日出臺、9月1日生效的《非金融機構支付服務管理辦法》(中國人民銀行令〔2010〕第 2 號)(以下簡稱“2號令”)，首次明確針對第三方支付服務企業實施準入制，針對客戶備付金，辦法中明確規定禁止支付機構以任何形式挪用客戶備付金。但對于備付金利息的歸屬仍未明確。

　　第二個里程碑是2013年6月中國人民銀行發布《支付機構客戶備付金存管辦法》，明確和細化了關于客戶備付金的監管要求，對客戶備付金存放、歸集、使用、劃轉等存管活動作了嚴格規定，強化支付機構的資金安全保護意識和責任，以及備付金銀行的監督責任。

　　第三個里程碑是2017年1月，中國人民銀行發布關于實施支付機構客戶備付金集中存管有關事項的通知(銀辦發〔2017〕10號) ，要求自 2017年 4月 17日起，支付機構應將客戶備付金按照一定比例交存至指定機構專用存款賬戶，標志著備付金集中存管制度的正式發布。

　　總體來看，國外對第三方支付的監管經歷了從放任到監管，再到適度放松的過程，這個過程和監管節奏的把握值得充分借鑒。對比來看，目前我國對第三方支付監管正處于第二階段的從嚴監管時期，這也是與目前第三方支付市場不夠規范、風險凸顯的現狀匹配的監管時態。

　　03、備付金集中存管產生的影響

　　支付行業格局發生變化。備付金利息收入的減少，對于依靠備付金利息的支付機構，特別是依存度比較高的預付卡類支付機構來說，將面臨著較大的經營壓力。一旦達到虧損占注冊資本50%的紅線，將面臨著支付牌照無法續展的危險。支付機構可能通過拓展業務或者投資成立子公司的形式來拓寬收入來源。支付機構客戶備付金的交存比例根據支付機構的業務類型和分類評級結果綜合確定，人民銀行每年對支付機構開展分類評級工作，綜合反映支付機構的合規經營和風險控制等情況，支付機構的合規和風控能力及管理能力越差，評級結果越低，適用的交存比例越高。支付機構評級結果將進一步對支付機構形成激勵。支付機構兼并、重組、退出將成為常態，重視創新并找到新的利潤增長點的支付機構將得到更快更好發展，而一味不思進取，循規守舊，甚至靠打插邊球違規開展業務的支付機構將被淘汰，導致行業格局發生重大變化。

　　支付機構總體資金轉移成本將降低。目前，支付機構將客戶備付金以自身名義在多家銀行開立賬戶分散存放，平均每家支付機構開立客戶備付金賬戶13個，最多的開立客戶備付金賬戶達70個，實踐中大量備付金賬戶交易量極少或處于閑置狀態，造成賬戶維護資源和監管資源的浪費。隨著網聯的上線，以前支付機構和多家備付金銀行對接，假設有M家備付金銀行，N家支付機構，其連接數量級為M*N，集中接入網聯后，連接數量級為M+N，降低了一個維度的數量級，大大降低了監管、維護和運行成本。特別是本來與銀行議價能力處于弱勢的小支付機構由于不再需要同時接入多家銀行，其接入成本將大大降低，可以將更多精力用在優化服務上。

　　支付機構和商業銀行加強合作。短期來看，備付金銀行可能將存款減少的成本轉嫁給支付機構。對于備付金銀行，特別是備付金存管銀行來說，備付金集中存管影響最大的是其吸儲能力的降低，特別是未來備付金可能全部交存的預期，使得支付機構由持大量備付金待價而沽導致對備付金銀行的談判優勢不再存在。有處于強勢地位的備付金銀行可能通過向支付機構收取手續費或存管費用等形式來彌補其減少收益。支付機構由于降低跨行成本考慮，其商戶開戶行往往為支付機構備付金銀行，成為其更換備付金銀行時不得不考慮的成本因素。長期來看，銀行仍然需要支付機構建設的場景和渠道，后者在支付技術和安全能力的外溢也與前者有合作機會;另一方面，在監管日趨規范的大環境下，備付金集中存管力度加大的預期將對支付機構產生創新動力和增加利潤點的壓力，由于本身并不具備完整的金融產品生產和銷售資格，勢必選擇加強與銀行的業務合作。Antoine Faure-Grimaud.等學者(2003)認為擁有信息優勢的監管者(包括事中的監督者和事后的審計者)，可能和代理人在激勵不足時結成聯盟，從而形成代理人和監管者之間的合謀。激勵和約束制度偏弱導致合謀商業銀行作為對支付機構備付金監管的具體執行者，并不能因高效率監管從中央銀行獲得報酬，而只是一種義務，并且如果不能有效實施監管或者違法還要被懲罰。因此，支付機構和銀行雙方在合作共贏的同時也存在合謀違規的風險。

　　支付機構通過銀行直連模式或走向終結。2017年3月31日非銀行支付機構網絡支付清算平臺(以下簡稱“網聯”)啟動試運行，通過該清算平臺的支撐，支付機構只需開立一個銀行賬戶即可辦理客戶備付金的所有收付業務。支付機構開立賬戶越少，越有利于客戶備付金集中存管的實施。根據人民銀行對備付金集中存管工作要求，備付金將從平均20%的集中存管逐步過渡至全部集中存管，這一過渡過程也將是第三方支付銀行直連模式的過渡。一旦集中存管全部落地，銀行直連模式也將走向終結，為網聯的上線和清算牌照的開放等掃清了障礙。如果說之前還有支付巨頭對網聯上線抱有猶疑的態度，集中存管新規將促使各參與方更快的去擁抱網聯、擁抱變化。

　　監管部門面臨的挑戰。備付金集中存管實行后，監管部門增加了交存賬戶開戶、變更、撤銷、核實備付金交存額度、日間管理等基礎工作。備付金完全上交后，備付金交存賬戶將演變成備付金全能賬戶，即支付機構一個賬戶綜合了目前存管賬戶、匯繳賬戶和收付賬戶的所有功能，意味著這個賬戶承擔的職責重大。雖然目前已經出臺了集中存管操作指引，但是仍然需積累經驗并制定操作細則保證制度順利落地實施。在全資金集中存管和單接口接入網聯前，許多新場景下發生的比如海量實時數據處理、預防卡類支付機構售卡和充值資金歸集等問題都急待解決。與此同時，網聯平臺的成立，將使監管部門掌握更多交易信息，如何利用海量交易信息進行采集利用，是面對的巨大挑戰。

　　04、政策建議

　　鑒于備付金集中存管存在的一系列問題，受國內外監管經驗啟發，并對照備付金集中存管目標，提出以下政策建議：

　　加強支付機構內部備付金控制機制建設。備份金集中存管，要求支付機構定期交存備付金，對其內部控制機制提出了更高要求，一是加強備付金流動性管理，合理分配不同備付金賬戶資金，做好資金劃撥管理，滿足監管要求和客戶資金需求;二是設立獨立的客戶備付金管理部門，形成分工合理、相互制衡的組織架構; 三是建立分級審批制度，將客戶備付金操作和管理崗位作為要害崗位管理; 四是強化客戶備付金內部審計，設立專司審計監督職能的部門，管理監督備付金使用情況。

　　建立備付金銀行考核評價機制。對于最優的防范合謀問題的研究，Tirole(1986,1992)指出，委托人可以從三個方面來防范合謀，第一，創造對監管者的激勵;第二，減少合謀收益;第三，提高合謀的交易成本?；诖死碚?，建議建立備付金銀行考核評價機制，可參考對支付機構的評級機制，對于備付金銀行，從備付金存管系統建設、集中交存、核對校驗、風險事件等方面進行評級考核，對于考核級別高的給予政策獎勵，對于考核級別低的采取備付金業務限制、開展支付檢查、取消備付金銀行資格等懲罰措施，提高其違規成本。

　　加強網聯平臺大數據分析，提供監管決策參考。網聯平臺連接支付機構、銀行，其產生的業務具有數據量大、動態性強、關系復雜等特征。無論從支付、反洗錢、金融消費權益保護等業務角度，還是從貨幣政策、金融穩定的宏觀角度，網聯平臺產生的海量數據擁有巨大的應用價值。一是建立數據采集和分析系統，在不影響系統穩定和效率的前提下，對交易數據進行采集、存儲。二是加強數據分析研究，參考國內外先進經驗，利用人工智能、大數據、數量統計等方法對數據進行分析，對風險結果進行評估。三是制定輔助決策，根據信息分析的結果，結合實際情況，調整監管策略，完善政策傳導機制。

　　構建多層次的客戶備付金保障體系?？蛻魝涓督鸩煌阢y行存款，沒有國家信用背書，但是可以通過加強外部保障，提高公眾對支付服務信心，進而促進支付市場健康發展。一是建議借鑒美國對第三方支付組織的監管方式，凡經監管部門許可的支付機構必須強制參加保險，在客戶備付金未完全集中存管的過渡階段將部分客戶備用金利息、風險準備金作為強制保險的保費，在客戶備付金完全集中存管后提取網聯交易費用的一部分作為強制保險的保費，作為對支付機構最后的清算資金支持，當支付機構發生破產、倒閉，客戶備付金余額不足清償其對客戶債務時，由保險機構提供救助。這一方面可以解決客戶備用金利息的歸屬和風險準備金使用的難題，另一方面也可以緩解非金融機構互聯網支付產生的風險。二是制定客戶備付金風險準備金使用辦法，明確客戶備付金風險準備金使用情況，真正發揮風險準備金作用。

　　提高備付金監測和核對校驗水平。從目前已經發生的備付金風險事件來看，結合前文對國際第三方支付發展規律分析，我國對第三方支付監管正處于第二階段的從嚴監管時期?！爸氐渲蝸y必須重拳出擊”，治水需從源頭，加強備付金監測和核對校驗是對支付機構微觀監管防范風險的最直接和最有效手段。目前人民銀行已通過非現場監管系統建立統一的備付金數據平臺，各支付機構和備付金銀行與該平臺對接，按統一標準上傳數據，系統自動完成核對校驗，但平臺備付金數據為事后匯總數據而非實時業務數據，對風險識別存在滯后性。建議根據備付金監管法規和不同支付業務類型備付金使用規律，建立動態風險識別模型，并在網聯平臺中加入自動風險監測功能，對備付金違規、大額出金、高頻交易、賬戶違規使用等情況進行分析和預警。

　　進一步完善備付金監督管理框架。目前，我國已初步構建以2號令為核心的對非金融機構支付服務的監督管理框架，但相關監管制度主要以人民銀行的部門規章、規范性文件為主。從國際經驗來看，以監管主體職責和目標明確、完善法律體系為特征的監管框架是支付業務健康發展的必要條件。隨著非金融機構支付服務范圍拓展、客戶群體擴大、交易量增長，個別在第三方支付服務市場中處于寡頭壟斷地位的支付機構在客戶數量、業務規模方面甚至可以與大中型銀行媲美。支付機構提供的支付服務受眾廣、社會影響面大，提升對支付機構業務的監管水平十分必要?；诖?，提升對非金融機構支付服務監督管理的立法級次迫在眉睫，應該成為監管部門下一步做好支付機構業務監管的工作重點。建議盡快出臺《非金融機構支付服務管理條例》或者具有相同法律級次的制度，作為對第三方支付業務開展監管的基本法，對此類業務開展中重要的業務資質要求、客戶備付金問題、消費者權益保護、違規開展業務的處罰以及違規機構的退出機制作出合理安排，賦予監管部門更大的執法權。

　　加強支付機構客戶合法權益保護。支付機構客戶是備付金的所有人，作為支付服務消費者，擁有知情權。歐美通過發布多部法規制度，做出了個人信息保護、錯誤指令損失承擔、信用卡賬單爭議等有利于保護消費者權益的規定，建議制定專門的支付服務消費者權益保護辦法，細化2號令中有關消費者保護的規定，對支付服務中的風險分配和責任承擔、支付機構信息披露、消費者個人信息保護等做出明確規定;可參考美國爭取監管部門對P2P平臺對放款人的保護措施，美國證券交易委員會及各州證券監管部門都強制推行對放款人的保護，大多數情祝下是通過強制的信息披露來完成。網聯平臺成立并逐步替代直連銀行模式后，交易信息由公共、獨立的清算組織處理，網聯平臺應做好支付信息的保護，減少信息泄露的可能性。此外，還應該加強對電子支付知識的宣傳教育。第三方支付作為新興的支付工具，業務和產品更新速度快，支付服務消費者大多認識不足，支付機構為搶占用戶，在宣傳中，會有意無意強調便捷性，而弱化或隱瞞風險，支付服務消費者與支付機構之間容易產生信息不對稱，引發網上交易支付風險。因此，監管部門應加強消費者支付業務知識宣傳和教育，提升其自我保護能力和意識，保護支付服務消費者合法權益。

　　作者供職于中國人民銀行南京分行 江蘇省支付清算服務協會課題組。

責任編輯：陳愛