國務院機構改革路徑終于浮出水面。

3月7日，十四屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，聽取國務委員兼國務院秘書長肖捷關于《國務院機構改革方案》（下稱《方案》）的說明。

根據國務院提請審議的《方案》，國務院機構改革主要聚焦加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域的機構職責優化和調整。其中，金融監管機構的改革備受市場關注，引發業內熱議。

按照《方案》，將在銀保監會的基礎上組建金融監督管理總局作為國務院直屬機構，證監會也調整為國務院直屬機構。此外，統籌推進央行分支機構改革，不再保留央行縣（市）支行；國家發改委的企業債券發行審核功能劃入證監會；深化地方金融監管體制改革；金融監管部門工作人員納入國家公務員統一規范管理。  

經過上述改革調整后，中國金融監管架構將從原先的“一行兩會”（中國人民銀行、銀保監會、證監會）演變為“一行一總局一會”（中國人民銀行、國家金融監督管理總局、證監會）。至此，出現不到5年的銀保監系統將退出歷史。 

金融監管體系建設往事

新中國成立至今，特別是改革開放以來，我國經濟社會飛速發展，金融業也隨之不斷壯大，逐漸形成功能齊全、業態豐富、分工協作的多層次金融機構體系，時至今日已經成為我國追求高質量發展的重要支撐。同時，我國也在持續推動建設完善改革金融監管體系，以進一步適應金融業發展的需求。

國家金融與發展實驗室金融法律與金融監管研究基地秘書長、中國社會科學院金融研究所金融科技研究室主任尹振濤指出，中國金融監管體系的建立、完善與改革是基于特定的社會和經濟環境下的自然產物，既有主動因素也有被動因素，既有路徑依賴也有突破創新，既有海外借鑒也有國內特色。

在業內人士普遍看來，我國金融監管體系的建設具有明顯的階段性特征，一般可以分為以下幾個階段：

首先是起步階段，即1949年到1978年。這一時期，在計劃經濟體制的背景下，我國金融市場完全以銀行業為主，而銀行業也幾乎僅有中國人民銀行一家，既作為監管機構承擔中央銀行的職能，又作為商業銀行開展存款和貸款等業務。

在中信證券首席經濟學家明明看來，這段時間我國金融業由行政主導、管理體制高度集中，人民銀行承擔著金融領域“大一統”的全部職能工作。尹振濤則指出，在當時的經濟體制與金融發展水平條件下，這樣一種以中國人民銀行為單一主體的金融集中管理體制，保證了當時一個嶄新國家的金融體系的統一與高效，也為其日后以央行監管為主導的金融監管提供了一定的經驗、組織機構和人員方面的儲備。

其次是過渡階段，即1979年到1992年。1978年底，我國開始實行改革開放政策，并逐步確立了社會主義市場經濟體制，這極大促進了中國金融業的發展，并對金融市場體制和機制提出了更高的要求。為了適應新的經濟體制，農中建工等銀行相繼從人民銀行剝離出來，成立專業銀行。同期，保險、信托、證券等非銀金融機構也在快速發展。直到1986年《銀行管理暫行條例》出臺，中國人民銀行被正式確立為中央銀行，在負責制定貨幣政策的同時，監督管理銀行、保險、證券、信托等金融業務，這標志著我國金融監管體系初步形成。對此，明明表示，人民銀行開始獨立行使央行職能，保障了經濟秩序的穩定，為改革開放的順利發展做出了巨大的貢獻，同時負責金融體系的監管工作，維護我國金融系統穩定發展。

接著是發展和完善階段，即1992年到2017年。隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展，我國資本市場發展步入快車道。1992年，國務院決定成立國務院證券委員會和證券監督管理委員會，承接人民銀行對證券期貨市場的監督管理。為了更好發揮金融在國民經濟中宏觀調控和優化資源配置的作用，1993年底國務院頒布《國務院關于金融體制改革的決定》，要求保險業、證券業、信托業和銀行業實行分業經營，并出臺相應的金融監管法律。直到1998年，國務院證券委員會和證券監督管理委員會合并成立證監會，統一監管全國證券和期貨經營機構。同年，保監會成立，統一監管保險經營機構。2003年，銀監會成立，統一監管全國銀行經營機構。至此，我國“一行三會”分業監管的金融監管格局正式形成。

2004年以來，我國金融分業監管體系不斷完善。對此，明明指出，這一時期“一行三會”共同協調，對《證券法》、《公司法》等多部法律進行了修訂，加強了對金融創新和部分跨金融領域經營的監管，助力了我國金融領域的高速發展，在宏觀調控、金融監管、防范系統性風險等方面發揮了重要的作用。

之后是變革階段，即2018年至今。在明明看來，這一時期我國金融業迎來混業經營的時代，金融創新和監管套利不斷涌現，分業監管的模式下暴露出了一些較為嚴重的問題，發生系統性金融風險的潛在可能性有所增加。為有效防范系統性金融風險，進一步加強金融監管協調，2017 年召開的第五次全國金融工作會議提出成立“國務院金融穩定發展委員會”，統籌協調金融監管政策間、部門間及其與其他相關政策的配合。2018年，按照國務院機構方案，銀監會和保監會合并成立銀保監會，作為國務院直屬事業單位?！耙晃恍袃蓵钡慕鹑诒O管格局由此形成。

對此，明明指出，金融委和銀保監會的成立，進一步推動了行業監管的協同，避免了此前存在的一些監管重疊和監管漏洞的問題，保留證監會的相對獨立也有進一步鼓勵和支持直接融資市場發展的政策意圖。在新的監管格局下，人民銀行貨幣政策和宏觀調控的雙支柱框架也更加清晰。

尹振濤則進一步表示，在新的金融監管框架下，中國人民銀行更多的擔負起宏觀審慎管理、金融控股公司和系統重要性機構、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系及全口徑統計分析等工作。各地相繼成立的地方金融監管局也將承擔起對“7+4”類機構以及一些新興金融業態的監管工作。

回顧70余年的發展歷程，從一行統籌到“一行三會”，再到“一行兩會”，我國金融監管體系建設積累了大量寶貴經驗。而在新的發展階段，為了強化金融對高質量發展的支持力度，我國金融業將沿著金融創新、市場化和對外開放方向發展，而這也要求金融監管改革要進一步深化。 

構建新的金融監管格局 

黨的二十大報告指出，要加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。

在此次《方案》出爐之前，尹振濤曾撰文指出，考慮到金融監管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發展情況，“三層+雙峰”將是中國金融監管框架的未來方向?！叭龑印笔侵疙攲訛閲鴦赵航鹑诜€定發展委員會，中間層為具體的金融監管機構，底層為相應的地方監管部門；“雙峰”則是指在整體的金融監管組織體系內，將具體的監管職能分為審慎監管機構和行為監管機構。

尹振濤在文章中建議，我國金融監管框架調整的軌跡遵循分步實施的戰略，逐步搭建“三層+雙峰”的改革目標。首先，需要進一步做實“國務院金融穩定發展委員會”，并逐步建立其自上而下的監管組織體系及行政管理框架，在不同的層面履行金融監管協調和統籌職能。其次，在各地金融成立金融監管局的基礎上，進一步加強地方在“7+4”及互聯網金融行業的監管能力，讓基層成為發現風險、控制風險和處置風險的一線陣地，補齊“三層”中的“底層”。最后，在鞏固“三層”監管框架的基礎上，進一步健全“雙峰”模式。以銀保監會為改革試點基礎，劃清行為監管和審慎監管邊界，通過部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時，證監會也將逐步剝離其宏觀審慎與行業發展職能，主要擔負起維護市場秩序與投資者保護職責。

而此次的《方案》顯示，將在銀保監會的基礎上組建金融監督管理總局作為國務院直屬機構，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。中國證券監督管理委員會調整為國務院直屬機構。統籌推進中國人民銀行分支機構改革，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行；國家發改委的企業債券發行審核職責劃入證監會；深化地方金融監管體制改革；金融監管部門工作人員納入國家公務員統一規范管理。

孫海波認為，此次金融監管機構改革的核心邏輯主要圍繞著三方面進行：一是功能監管和機構監管相結合，劍指當前部分混業經營的特點；二是央行宏觀審慎及貨幣職責和具體機構監管及微觀審慎做切割；三是金融消費者保護大幅度強化。

“本次金融監管體制改革的總體方向是金融監管權力的統籌分配，從而保障金融監管的全覆蓋和高效率，在新框架下，金融監督管理總局統籌行使微觀審慎監管和行為監管的職能”。在明明看來，此次調整強化了金融監管之間的統籌協調，既可以更好地防范系統性金融風險，也可以從微觀對金融服務行為進行規范和干預。

明明進一步指出，改革后面對風險事件可以及時有效地形成監管合力，解決交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，逐步建立符合現代金融混業經營創新發展特點的監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線，規范金融機構與投資者之間的交易行為。

需要指出的是，正如孫海波分析所言，此次金融金融機構的改革，將大幅度強化金融消費者保護工作。

金融消費者的利益是金融業健康發展的基礎，對維護金融穩定和促進社會和諧都具有重要意義。根據《方案》，人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責和證監會的投資者保護職責都將劃入國家金融監督管理總局，由其統籌負責金融消費者權益保護。對此，明明表示，這有助于行為監管的強化統一，避免分業保護模式帶來的責任不清等問題，有望更好保障金融消費者權益，從事前防范、事中處置和事后保障三方面入手，不斷完善金融消費者保護的金融體制。

孫海波也表示，此舉將進一步增強對投資者保護，集中監管、維護金融消費者的合法權益，將有助于推動中國財富管理行業規范運行，促進財富管理市場蓬勃發展。

此外，《方案》明確指出，要深化地方金融監管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

據了解，2018年機構改革后，地方金融監督管理局陸續掛牌成立，同時加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子。地方金融監督管理局主要監管“7+4”類機構，具體包括小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司7類金融機構，以及轄區內的投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所。

在孫海波看來，地方金融監管原來大多職能是協調央行、銀保監局，現在要求專司監管職能，也就是要減少甚至弱化取消協調職能，強化對“7+4”類金融機構的監管職責。

明明分析稱，未來逐步和積極推進金融改革是大勢所趨。地方金融主體的責任被進一步壓實，因此也將成為防范化解系統性金融和債務風險的“前鋒軍”。

責任編輯：韓希宇