7月8日，中共中央、國務院公布了《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》（下稱“意見”）。延續對國有資本管理持續優化配置的大方向，同屬于國有資本但又區別于其他國有資本的金融國有資本的監管問題終于在頂層設計層面實現突破。

　　意見明確了財政部和地方財政部門經國務院授權履行國有金融資本出資人職責。爭議了十余年的國有金融資本出資人監管職責由誰履行的問題有了確定的答案。財政部門作為履行國有金融資本出資人職責的機構，主要是對國有金融資本行使的出資人職權和承擔保值增值等責任。金融監管部門主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管準入”以實現合規和審慎監管的要求。

　　財政部門和金融監管部門的對于國有金融機構的“雙峰”監管新框架逐漸清晰。

　　此外，意見還提出，要加強國有金融資本統一管理；明晰國有金融機構的權利與責任，賦予國有金融機構更大經營自主權；對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制等具體要求。

　　國家金融與發展實驗室銀行研究中心主任曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，不同于非金融國有資本，此前金融國資缺乏全面、完善的管理制度，屬于相對松散的狀態。從意見提出的具體要求看，涉及內容包括資本管理、經營、防風險等多個方面，是一個全新的嘗試。預計該管理辦法實施后，對于此前缺乏國有資本監管的國有金融機構來說，將對其管理、運營產生全方面的影響。

　　十五年出資人監管職責缺位

　　21世紀經濟報道記者采訪中，不少業內人士感嘆，國有金融機構的國有資本管理問題是歷史遺留、爭論多年的“老大難”。若從2003年國有四大銀行啟動股份制改革算起，這一遺留問題已經延續十五年。

　　四大行股改前，財政部行使國有獨資金融機構出資人代表的職責，但是，2003年隨著四大國有銀行啟動股份制改革之后，財政部的這一職責遭到動搖。

　　在國務院的安排下，中央匯金投資有限責任公司（下稱“中央匯金”）向四大行注資，中央匯金成為中國國有商業銀行的出資人代表。但中央匯金僅對國有重點金融企業進行股權投資，行使出資人權利和履行出資人義務，并不開展其他任何商業性經營活動，也不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營活動。加上一行三會金融監管框架的形成，中國金融監管體制從行政化邁向市場化。

　　但隨著國有金融資產日益膨脹，監管缺位問題日漸顯現。早在2006年財政部就提議成立金融國資委，對國有金融資產進行集中的“管人、管事、管資產”，但因這一設想行政色彩較濃，難以與當時金融監管框架協調等復雜原因在2007年全國金融工作會議上未獲通過。

　　隨著全球金融危機的爆發和對金融分業監管的反思，是否成立金融國資委再次在近年被提上討論。

　　曾剛指出，出資人監管缺位造成的負面影響主要有兩方面：一是在公司治理層面，出資人不明確的情況下無法明確出資人責任，在金融機構的公司治理中無法發揮應有的作用，國家意志沒有辦法在國有金融機構運行中得到充分體現，很容易形成內部人控制，也容易造成不可控的風險事件發生；二是因為缺乏國有資本監管，目前存在一些國有資本無序發展、擴張，引發了潛在風險。比如盲目追求短期收益，背離國有金融機構應該發揮的公共職能，甚至進行股本的過度擴張或業務的過度積累從而累積了長期風險。

　　實施資本穿透管理

　　對于財政部門履行國有金融資本出資人職責，與金融監管如何區分的問題。財政部相關負責人表示，出資人職責主要是對國有金融資本行使的出資人職權和承擔保值增值等責任，而金融監管部門承擔著對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管準入”，以實現合規和審慎監管的要求。兩者在出發點、最終目的和作用機制等方面都不相同。

　　該人士還指出，金融監管部門承擔著重要的市場監管職能，若同時履行部分金融機構的出資人管理職責，會影響金融監管的權威性、公正性和有效性，容易導致道德風險。為避免利益沖突，應合理界定并厘清出資人職責與金融機構市場監管的邊界，明確分離市場監管與出資人職責。

　　而在未來，財政部門也將與金融管理部門協同配合，加強溝通協調和信息共享。但中央和國家機關有關部委、各級財政部門以及地方政府對金融監管部門的監管不得干預，以此保證“雙峰”的各自獨立性。

　　從意見的具體條款看，國有金融資本管理辦法正式落地后，將對國有金融機構和相關資本帶來不少機遇與挑戰：如對股權及出資實施穿透式管理；調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重、提高資本配置效率；引導國有金融機構回歸本業等。

　　曾剛認為，此次改革的方向很明確，一是規范管理，二是堅持市場化原則，兩者并行不悖。而對于具體業務，具體資本準入、準出的調整是收是放，也取決于規范管理和市場化的要求。

　　中央財經大學金融學院中國銀行業研究中心主任郭田勇對21世紀經濟報道記者表示，意見對于民營資本準入國有金融機構可能是利好消息。改革一個可能的方向是使國有資本進出國有金融機構更加靈活，更加高效，減少不必要的損失。未來對于非國有資本進入國有金融機構的準入限制可能會進一步減少，在銀保監會今年出臺的《商業銀行股權管理暫行辦法》規則之內，經過監管核準、審批的合格投資者，本質上是平等的。

責任編輯：松崎