PPP強監管生態

　　經過近三年的狂飆突進后，PPP業務在近期迎來了強監管周期。根據財政部的數據，截至9月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫入庫項目6778個，投資額達到10.1萬億元。在市場人士看來，項目庫中有的項目以債務性資金充當資本金，有的項目實則是名股實債的交易結構，這些明顯違反了“風險共擔、利益共享”的原則。

　　近期，財政部印發的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》稱，嚴格新PPP項目入庫標準，并集中清理已入庫項目。前述違規的PPP類型成為清理的重點對象。日前，國資委也印發文件，對央企參與PPP項目進行規范。疊加大資管新規的影響，PPP業務進入一個強監管的周期。

　　市場面對強監管的狀態，需要考慮幾方面的不確定性：一是一旦PPP項目被清理出庫，投向PPP的資金（資本金以及貸款）將如何處理？如果退出，將如何退出？二是目前PPP項目資本金及融資中有部分來自于資管計劃，而大資管新規要求穿透式管理及投資期限匹配，這些要求使得資管計劃投資PPP項目的難度增加，那么資管機構是否還有參與PPP項目的空間？三是強監管將會對PPP資產證券化產生什么影響？本專題將在追尋上述命題的目標下，呈現各方在近期的思考以及應對。（楊志錦）

　　導讀

　　一位股份行資管部人士表示：“信貸和項目資本金的杠桿因為有國務院的文件，一直還是比較明確的，財政部的新文件主要是對資本金的杠桿做出了限制，可以說目前市場上大部分PPP項目的資本金都是帶杠桿的，如果說都不能用了，那銀行參與基本就只能是后端信貸?！?/P>

　　“按照以往經驗，最實際的整改方案即要求地方政府提前還款，或鎖定剩余額度，重新安排資金投向?！痹诒O管層密集下發三個有關PPP的規范文件后，某國有大行投行部人士向21世紀經濟報道記者表示。

　　11月10日，財政部辦公廳下發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），嚴格新PPP項目入庫標準，并集中清理已入庫項目。

　　11月17日，中國人民銀行協同三會和外匯局聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務指導意見（意見征求稿）》（下簡稱《意見稿》），其中對于資管產品投資非標準化債權資產和未上市股權的“期限錯配”做出了明確規范。

　　11月21日，國資委公布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號），嚴控中央企業投資PPP業務風險，規范PPP股權投資。盡管此文針對的是央企，但毫無疑問，央企背后的部分資金來自銀行。

　　上述三個文件，對銀行供血PPP項目影響較大。前述國有大行投行部人士表示：“本來優質PPP項目期限長，利率低，銀行投資的動力是不大的，接下來銀行主要是處理存量，增量應該說幾乎沒法做了，特別是對于銀行理財而言?！?/P>

　　直擊“小馬拉大車”

　　某股份行資管部人士向21世紀經濟報道記者表示，92號文對市場影響最大的是清庫情形中提到“未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的”，特別是“以債務性資金充當資本金”，輻射面甚廣。

　　文件正式發布前的11月1日，在2017第三屆中國PPP融資論壇上，財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅就在主題演講中特別提及PPP項目“資本金不足”的問題。他指出，社會資本方面，在自有資金不足的情況下，舉債信貸參與，“小馬拉大車”，小股大債風險疊加。

　　細究PPP中有兩層杠桿。外面這層杠桿是指用資本金撬動信貸杠桿。根據國務院《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度》（國發〔2015〕51號），各類固定資產投資有最低的項目資本金比例要求，在20%-40%不等。比如，城市軌道交通、鐵路和公路項目、保障性住房和普通商品住房為20%，港口、機場等為25%，煤炭為30%，鋼鐵、電解鋁項目為40%。

　　以軌道交通為例，上述要求意味著，相關投資可以撬動5倍資金杠桿。問題在于，現實操作中，資本金部分也動用了杠桿，并非出資方全部自有資金，這就使央企乃至地方政府的真實負債脫離了宏觀統計。

　　其中，一種是“名股實債”的形式，銀行直接入股基金，約定固定收益回報輸血項目資本金；另一種是“小股大債”形式，主要是針對作為社會資本方的企業。該形式把項目資本金分為兩部分，一部分是“項目公司的注冊資本金”，另一部分是“對項目公司的股東借款”——前者是“小股”，后者為“大債”，穿透主要是銀行資金。

　　“信貸和項目資本金的杠桿因為有國務院的文件，一直還是比較明確的，財政部的新文件主要是對資本金的杠桿做出了限制，可以說目前市場上大部分PPP項目的資本金都是帶杠桿的，如果說都不能用了，那銀行參與基本就只能是后端信貸?！鄙鲜龉煞菪匈Y管部人士表示。

　　期限錯配“封喉”

　　事實上，對于銀行理財資金投資PPP的最直接的約束，來自大資管新規。

　　此次新規要求封閉式產品投資“非標”和未上市公司股權及其收益權的（包括間接），到期或退出日不得晚于產品到期日；開放式產品不得投資未上市公司股權及其收益權，投資“非標”的到期日也不得晚于最近一次開放日。

　　PPP項目期限多在10年以上，甚至長達20年、30年。事實上，銀行理財產品期限目前普遍在一年期以下，而一年期以上產品的銷售均較為困難。在上述“期限錯配”要求下，銀行理財資金對接PPP項目幾乎被“封喉”。

　　目前，銀行資管人士普遍對《意見稿》中過渡期安排的描述存疑，對于未到期資產，如何處置，是否可以繼續募集資金直至資產到期？

　　“其實城商行并不是PPP項目的主要資方。一般城商行資金端期限較短，無法和PPP項目期限匹配，即使是把10年拆成3+3+4之類，實際銀行在做財務測算的時候還是按照10年來做的?！蹦澄髂铣巧绦型缎胁咳耸勘硎?。

　　在該投行部人士看來，關鍵是大部分PPP項目不過是地方擴大基建主動負債的“新瓶裝舊酒”，諸如公路、交通軌道等項目的營收根本無法平衡。

　　其舉例道，一個100億元的項目，分三期建設，資本金30億元，融資70億元。預計3-5年實現收入1-2億已經不錯，按照5%的融資成本（已經算低），一年的財務成本就是3.5億元，還不算上管理成本等，收入完全無法覆蓋成本。

　　“我們去看政府付費的PPP項目，根本就是依靠地方財政，所以地方負債的壓力很大?！鄙鲜鲢y行人士表示。92號文即要求對新申請納入項目管理庫的PPP項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目。

　　財政部數據顯示，截至9月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫入庫項目6778個，投資額10.1萬億元，落地率為35.2%，比2016年末提高3.6個百分點。

　　前述國有大行投行部人士向21世紀經濟報道記者表示，如此體量PPP項目規模，“必定是魚龍混雜”。所謂整改，最主要的是協議提前還款?！叭邕€不出錢，那我們會凍結剩余的授信額度不再放款，找另外的投向?！?/P>

　　另有股份行資管部人士表示，整改也可能包括對項目結構的重新安排，但具體做法仍有待討論?？傮w而言，地方政府負債擴張趨勢將有所收緊。

責任編輯：陳愛